各行各业都在“两会”上做财政博弈

　　年年“两会”都很热闹，今年更是如此。

　　“两会”热点的相当一部分又都跟“钱”有关。比如，全国工商联向政协提交的发言说，房价高主要是地价高，地产商成本的大约有一半都流入政府腰包了。这其实涉及到政府的财政收入问题。

　　再比如，“两会”安排五大校长跟媒体见面，谈到全国高校债务高达5000亿。有人就说，根子是政府投入不足。这涉及到财政支出的问题。

　　另外一个跟财政支出有关的热点是“看病难”的问题。先是有数位政协委员说，中国看病既不贵也不难，后来卫生部长都坐不住了，出来说确实有问题，再后来有政协委员赞成卫生部长的说法，给出数据说，中国公立医院90%的经费都来自病人，所以，归根结蒂，问题还出在“财政投入不足”上。

　　还有，前不久，经济学家张维迎响应另外一位经济学家谢国忠的提议，说应把上市公司的国有股和中国外汇储备的一半平均分给全体中国人，每人能分到1万元。然后就有人大代表说，他要在“两会”上把这个作为议案。这涉及到了如何处置国有资产。

　　如果可以漫画式地描述，“两会”很像是一个博弈场，各行各业的人都在喊，“要重视我们呀”，这话翻译过来，就是“要给我们这个行业投更多的钱”；全国各地的人都在喊，“要在我们这里上个什么新项目呀，这个项目多么多么好”，翻译成大实话，就是 “要给我们这个地方多投钱”。

　　这些博弈和提法有个别的内容听起来很“雷人”，但至少说明，人大代表们开始认认真真地想自己肩负的“代表”职责了；另外，他们抓住了自己权力中几乎最为重要的一个部分：对政府的财政收入和支出进行监督，这是预算法赋予他们的权力。

　　一个政府，它既管收税，又管花钱。税当然是百分之百地来自老百姓，所以大家自然关心，钱是否百分之百地花到了老百姓身上。在制度层面上，需要设计一些监督机构。在中国，这部分职能主要由政府序列的审计部门(很多国家把审计部门列为议会而非政府序列)和人大序列的人大常委会及其专门委员会和工作委员会来执行。

　　增加透明度可能比审计风暴更具杀伤力

　　我们先来看审计部门。前几年，年年有所谓“审计风暴”——现在，大概是由于部门首长的调整，“审计风暴”也不刮了——但是，审计部门主要看的是政府是否执行了经过人大批准的预算，还有，是否把该纳入财政收入的政府收入如数计入财政。

　　比如，你政府给人大的预算表里说，今年要花10个亿修一条路，实际呢，路没修，这笔钱却用来给自己盖了一座办公楼，审计部门就可以刮针对你的风暴。

　　审计的缺憾有二：一个是，审计部门人力有限，根本无法涵盖财政支出的每一分钱，所以只能是有选择、有重点地审计，这样，不论“审计风暴”刮得多猛，都难免有漏网之鱼。

　　另外一个是，审计部门对于预算本身是否合理无能为力：就算是全国人民都喊着教育投入不足，审计部门也只能干瞪眼。

　　“公开化”、“增加透明度”是对于审计部门第一个缺憾的有效弥补：那样一来，全国人民个个都是审计员，都能监督财政的收入和支出情况——那些钱是老百姓自己掏腰包的，他们是最关心自己的钱用到哪里去了——现在有了互联网，这种公开几乎不存在任何技术上的困难。据说，细到政府用于每盆花、每支笔、每张打印纸的费用，在技术上都能做到向纳税人公布。遗憾的是，直到今天，虽然有个别地区在这方面做了一些努力和尝试，但总体情况很不乐观。

　　这几年，网民发掘了很多腐败案，如果财政的钱能有更多的透明度，那么网民的力量将会更大。

　　相比审计部门，人大拥有更大的权力。《中华人民共和国预算法》对人大的这部分权力是这样规定的：人大具有 “审查”和“批准”政府的预算草案和执行情况报告的权力。

　　在这种制度下，预算草案的提出和修订是由政府来做的，理论上讲，人大不满意，可以不批准，于是政府必须修订草案。依照预算法，预算修订案的批准权在人大常委会。

　　在实际操作中，由于全国的预算草案涉及数万亿元，林林总总，中间有涉及到一些财务知识，相当一部分代表连看都看不懂，而且，毕竟开会的时间就那么短，代表们到了北京之后才能拿到预算材料，估计很多代表都无法做到全文仔细阅读，要他们监督，难。要实施否决权，那需要在全部近3000名代表里找过半的同盟，大家彼此又不认识，难。

　　所以，两会上，各行各业都要钱要政策，其实上最多能做到的只是影响政府下一年的财政预算制定，而非决定预算。真正的决定权还是在政府手上。

　　预算报告里给热点问题提供了一些答案

　　预算本身虽然没有公布，但是，财政部做的关于预算的报告倒是公布了。从这个报告里，还是能发现很多有意思的信息。我们试着从这个报告里找与本文开头提到的几个热点问题相关的信息。

　　先说房价与地价的问题。工商联的报告说，地价占了地产商总支出的一半，上海则超过六成，马上有政府官员质疑工商联的数据来源。

　　财政部的预算报告说，2008年 “土地出让及新增建设用地土地 有 偿 使 用 费 收 入 ”为10375.28亿元，依据国家统计局公布的2008年统计年报，2008年，全国房地产开发投资总额为30580亿元，如果财政部10375.28亿元的统计口径对应的也是房地产开发的话，那么全国而言，开发商大约有三分之一的投资跑到政府那里去了，考虑到工商联的调查报告是大城市，他们的说法应该不是完全不靠谱。

　　不过，财政部的报告里也提到，“土地相关支出”高达10172.5亿元，也就是说，土地收入高，支出也大，基本上收支相抵。这个跟大家通常的判断不同：很多人都认为，土地收入是地方收入最主要的组成部分之一。

　　奇怪的是，“土地相关支出”具体都包括啥？财政部并没有给出明细，只是说 “其中征地、拆迁补偿3778.15亿元”。让人搞不明白的是，除了拆迁和征地补偿，剩余的6000多亿跑到哪里去了？

　　现在，我们来看教育投入的问题。

　　2008年，全国用于教育的财政支出为1598.54元。其中，中央财政高等教育支出432.43亿元(可能指的是用于中央直属高校的财政支出)，这样算下来，中央财政对全国中小学以及学龄前教育的总投入最多1000亿出头。全国18岁以下的总人口大约为4亿，中央财政的钱平均到每个人头上，大约250元。这对于一个有重视教育传统的国家来说，确实少得有点寒酸。

　　最后，我们再来看国有企业是不是可以分给全体国民。

　　在财政收入栏里，我们看不到国有企业的利润。依照财政部公布的信息，2007年，全国国有企业资产总额35万亿，利润总额1.7万亿，这么大的资产，这么多利润，竟然没有在财政收入表里看到来自它们的收入，这是个很奇怪的事情。

　　2007年9月，国务院出台了 《关于试行国有资本经营预算的意见》，要求从2008年预算年度开始编制国有资本经营预算，但是迄今为止，这份预算连全国人大代表也未能目睹。

　　2007年12月，财政部和国资委发布过 《中央企业国有资产收益收取管理暂行办法》，规定自愿型国企上缴利润的10%，一般竞争性国企上缴5%，是这个暂行办法没有执行还是上缴的利润没有计入财政收入，还是仅仅因为统计口径的问题 (把这项收入计入其他项下)？我们不知道。

　　国企长期以来不向政府财政分红，大家也见怪不怪了。张维迎说把上市国企的股票分给老百姓，这个办法好。养这样的国企做什么？我看索性做得更彻底一点，把上市不上市的全分了，如果这些资产确实有35万亿的话，平均每人能分到2万多元，如果真的那么做了，我想，农村里失学儿童将会绝迹，城市里的乞丐会明显减少，中国内需不足的情况会在一夜之间改变。

　　(作者： 南方周末记者 陈涛，实习生 陈舒扬 来源：南方周末)