历时十月，连闯六关

　　今年的账本

　　白色的预算报告，黄皮的预算说明册，红皮的预算图表册，蓝皮的中央部门预算册。每个代表手中的这些资料，就是今年的“国账”。

　　39页报告正文，10页名词解释，12个图表说明，和94个提交审议的中央部门预算，构成这份“最沉最厚”的账本。

　　“今年的报告变厚了，而且更系统更全面。”云南代表罗崇敏如此感觉。他举例说，一些图表不仅有去年的数据，甚至还比较近十年的数据，制出曲线图。不过也有代表提出，报告还是没有列出教育、医疗支出占GDP的比例。

　　另一个巨大的变化是，更多的中央部门提交预算。94个中央部门预算，比去年增加了44个，比2000年增加了90个。

　　部门预算，实际上一个部门一本账，这样他们的收入都得进账，花钱也得按账本来。目前编制部门预算的中央部门有168家，其中未送人大审议的主要为党的部门和保密机构。南方周末记者了解到，94个中央部门中，中共中央宣传部、全国总工会、共青团中央、全国妇联等非政府部门账单，也提交人大代表审议。

　　这份预算草案花了将近10个月的时间，历经数次修改而制成，需要连闯人大预算工作委员会、财政经济委员会、人大代表、主席团会议、大会表决等六道关卡并获得批准，方能出台。

　　“大管家”给“小管家”分“蛋糕”

　　其实，早在地震之后，蛋糕就已经开始了大块的切割，预算框架定调。

　　2008年5月23日，财政部正式下文，开始进行新一年的预算编制。

　　两周后，中央各大部委和直属部门的财务负责人齐聚一堂，财政部副部长廖晓军作动员讲话，部署编制2009年中央部门预算。

　　这时候所有人都“求钱若渴”。一方面，高通胀幽灵徘徊，各部门年度预算“胃口膨胀”；另一方面，中国刚刚经历南方雨雪冰冻和汶川地震这两次罕见的特大自然灾害，对资金的需求迅速拉大财政缺口。

　　财政部这个大管家却没顺着各大部委的小管家。廖晓军在这次会上开宗明义要过“紧日子”：“中央部门应该为地震灾后重建做出贡献，节约开支”。他强调，2009年中央部门编报基本支出预算时，原则上应按照上年得到的数额，除极特殊情况外，上半年中央部门不得申请追加预算——对各个部门来说，这意味着零增长。

　　此后，每年的固定程序“二上二下”开始了切割蛋糕的过程。

　　“一上”是指，8月10日之前，各中央部门将编制的部门预算草案报财政部。

　　两个月后，财政部在10月31日之前，根据国务院审定的中央预算(草案)，确定各部门的预算分配方案，下达预算控制数额，此为“一下”。

　　然而，就在此时，美国金融危机引发一场全球经济危机，国内经济形势也突然急转直下，财政政策突然变化。预算如何变化？

　　2008年11月10日，国务院下达了通知，突出强调“国内外复杂的经济形势”，提出必须加强和改善宏观调控，实行积极的财政政策，保持经济平稳较快发展。要求各部门和各地方调整支出结构，着力保障民生，要求财政预算要由“保工资、保运转”向“保工资、保运转、保民生”转变。

　　12月8日，中央经济工作会议在北京召开，定下了2009年“扩内需、保增长、调结构、促发展”的基调。国务院随即宣布启动以4万亿经济刺激计划为核心的一系列重大举措，各地方救经济的计划纷纷出炉，财政支出陡然膨胀。新的变化都指望着财政预算作为支撑，各部门重新编制预算草案，“二上”财政部。

　　新的一年开始之前，财政部汇总各地草案，编制报告上报国务院。一旦人大会审议通过，则“二下”各部门。

　　至此，财政支出的大框架基本切割完毕。发改委、铁道部等许多中央部委因此获得大块大块的“蛋糕”，拥有了“二次切分”的权力。

　　在今年急剧变动的特殊经济形势下，蛋糕大户尤其显眼。去年底，第一批1000亿中央新增投资，上发改委要钱的地方官员挤爆了三里河附近的所有酒店和地下室。

　　初审：一改就是几百亿

　　2009年1月21日，财政部将国务院批准的中央预算草案报全国人大预算工作委员会。

　　预算工作委员会是全国人大的4个工作委员会之一，负责预算的具体工作。为了弥补人民代表在每年两会审批预算时时间有限与专业性不足，每年草案正式进入审批之前，预算工作委员会都要进行预审，这是草案遇到的“第一关”。

　　先是财政部、国税总局、海关总署分别向预算工委汇报，然后由国务院发展研究中心、国家发改委、中国社科院、财政部财科所、国税总局科研所等的相关专家、学者共同“会诊”预算草案。预算工作委员会还可以从中央部门预算中挑选一些重点部门进行重点审查。

　　预算工作委员会对预算草案出具报告后，2月6日，财政部将中央预算草案提交全国人大财经委员会。

　　这个委员会是全国人大的9个专门委员会之一，由一些退休的部长级高官和专家学者、著名企业家组成，大多都是兼职。本届财经委委员有32人。“财经委听取的汇报次数有七八次，财政部领导对本届人大财经委的意见极其重视，这是给我留下的一个最突出的印象。”67岁的全国人大财经委副主任委员贺铿说，他此前是国家统计局副局长。

　　事实上，早在去年11月，财政部部长谢旭人就亲自带队到全国人大财经委与委员们面对面汇报预算编制情况。贺铿透露，尽管中央预算草案的大方向去年12月初就已经确定，但在向人大财经委汇报后，预算草案的具体表述方式和数字曾经有过多次修改。

　　他举了两个例子。

　　一是在财政部向财经委汇报了2009年中央政府7500亿的国债预算后，有的委员提出了忧虑和担心，财政部的官员们随后“花了大量的时间听取委员的意见，并对此作了大量的解释，最终消除了委员们的疑虑”。

　　另一个例子是，这次中央预算报告决定2009年安居保障性住房支出493.01亿元，比2008年增加311.11亿元，增幅高达171%，这个最后的数字，正是委员们多次“询问”的结果。“不是几个亿几十个亿的问题，”贺铿说，“我们提的都是百亿千亿的。”

　　对于每年的预算草案来说，初审是最为关键的一道关，也是修改最多的。

　　“蛋糕”如何管

　　“今年的账本一定是一个令人满意的账本，一定会高票获得通过。”经过反复修改之后，在报告提交的最后一刻，贺铿一点也不吝惜对这份预算报告的赞美。

　　事实上，一旦通过全国人大财经委的审查，虽然前面还有四重审查，但预算草案通常是“轻舟已过万重山”。

　　四重审查分别是：人大代表、主席团、财经委再审查与全体表决。但这些审查往往因为时间仓促与专业性不足等问题，出现“看不懂”与“不讨论”。

　　但这样的现象每年都在改变。今年，许多代表都提出了自己的意见。

　　有的代表提出教育、医疗占整体财政支出的比例依然未能列出来；有的代表提出专项支付转移太多了，几乎每个业务部门都有一大笔专项资金，导致透明度不高，并容易滋生腐败。

　　而昆明市人大常委会主任李培山对于决算情况特别在意。他发现，中央财政中，环保有几十亿没有花掉，农田水利剩了六十多亿。“我希望代表们是来审议报告，而不是来学习报告的。”李培山说。

　　当代表们提出疑问，财政部也迅速作出了回应。3月7日，来自广东的代表李永忠发现同样一项医疗卫生支出的2008年执行数，在预算报告的两个不同地方数额却相差103亿。第二天，财政部就专门作出解释说是科目调整所致。

　　3月13日，这份预算草案将提交大会表决。一旦通过表决，财政部将在30天内将预算执行数额下发到各个部门，再由他们往基层层层下发。

　　当资金也沿着这些账目的流向从国库拨付地方，预算就开始从纸上进入真正的经济现实之中。倘若有人试图改变这些钱的去向与用途，那么他就触犯了法律。如果特殊情况必须调整中央预算，必须由国务院重新编制调整方案，并于当年7月至9月之间提交全国人大常委会。

　　而这些预算的执行情况，中央各个部门都要向全国人大财经委与预算工委提交报告，并随时接受监督与检查。“草案一通过，人大财经委就将立即着手开始检查。”3月9日，贺铿说，“两会结束后，我就将赴四川，检查灾后重建资金的使用情况。”

　　（作者: 南方周末记者 苏永通 李红兵 发自北京  来源:南方周末）