时代周报记者卢雁发自杭州

　　“郡县治则天下安，县域强则国家富。”

　　县，古时是皇帝掌管；新中国成立，县归省管；改革初期有些地方县归市管，发展到如今省也管市也管。不过现在两级都管的历史在改写。

　　今年2月1日，中央1号文件提出：要“推进省直接管理县(市)财政体制改革，稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市)的体制稳步推进”。省管县的改革已被正式提上议事日程。

　　而在此之前，资源优势匮乏的浙江省，从1992年就出台政策措施，开展“强县扩权”改革，去年底，浙江再次启动第五轮扩权改革，(除宁波外)全面推行扩权强县。借助几轮改革，浙江已形成出色的县域经济，“全国百强县”排行榜上，浙江的上榜县数量一直位居全国第一。我们在此看到，“扩权强县”的浙江版本，无疑对于行政改革起到了“先试先强”的示范作用。

　　省管县先行17年

　　连日来，浙江省发改委法规处的同志正积极在试点的市、县奔走调研，既要查看各地对下放权力的落实情况，也在总结试点区域推陈出新的做法。省发改委的施方说：“我们还在调研阶段，也鼓励各试点区域结合自身情况落实相关工作。”

　　该处工作人员告诉记者，去年12月18日，浙江省人民政府正式下发了《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于扩大县(市)部分经济社会管理权限的通知》的红头文件，通知要求浙江再次启动第五轮扩权改革，明确提出加强县级政府的社会管理和公共服务职能，在全省(除宁波外)全面推行扩权强县。

　　记者出身的浙江省发展和改革研究所所长卓勇良，研究“省管县”问题已逾30个年头。他告诉记者：“1982年中共中央发出51号文件，提出实行市领导县体制。这以后，浙江虽在名义上实行市领导县的体制，但除宁波市以外，其他市的县(市)财政和党政一把手直接由省管理，县在事实上远市而亲省。”因此，浙江在事实上没有实施中央文件要求，而是实行了省直接领导县，即省管县的体制。

　　他还向记者梳理了1992年以来浙江“强权扩县”的发展情况。资源优势匮乏的浙江省，1992年、1997年、2002年、2006年4次出台政策措施，开展“强县扩权”改革，试图通过体制改革增强县域经济活力。

　　借助几轮扩权改革，浙江有效配置资源，带动经济快速发展，形成出色的县域经济。在国家统计局公布的“全国百强县”排行榜上，浙江的上榜县(市、区)数量一直位居全国第一，部分地级市下辖的县(市、区)甚至全部上榜。

　　卓勇良告诉记者，浙江之所以能够实行在财政体制上“省管县”，还在于浙江特殊的省情：第一，浙江地域狭小，列全国第29位，其省会城市杭州与各市县之间的空间距离都较其他省市区为近，这意味着省级政府的行政权力覆盖范围相对较大；第二，浙江县(市)财政收入占全省财政收入总量的70%以上，相比较而言，地级市在全省经济总盘子中的分量不如其他省那样重要；第三，浙江的县(市)都很小，城市也不大，如果实行“市管县”财政结算体制，浙江县(市)发展反而成了问题。

　　由“父子”变“兄弟”

　　真正意义上的省管县，还需要从财政体制扩大到行政体制。用中国科学社会主义学会副会长、浙江省人民政府咨询委员会委员蓝蔚青的话解读，就是让市与县之间的关系从“父子”变成“兄弟”。蓝蔚青表示：“两者成为‘兄弟关系’后，即能解除行政隶属关系的约束，摆脱行政权力的强制，依靠市场机制按经济流向进行平等互利的合作，有利于在全省范围内统一规划和建设跨行政区的产业带和产业集群，优化产业布局和空间开发格局、城镇空间布局。”

　　卓勇良对此表示赞同，并称中国推进省管县的时机已经成熟，具体理由可归纳为：中央有政策，法律有依据，县(市 )有需求，体制有基础，技术有支撑。

　　当下，全球化、互联网和市场化使世界变平，这一世界性的趋势要求管理扁平化，即减少管理层次，而日趋激烈的国际国内竞争也要求减少管理层次，提高管理效率。党的十七大亦明确要求“减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题”。

　　蓝蔚青因此认为，“省管县是减少行政层次的有效途径。省政府主要制定政策规则和总体规划，对市县政府进行指导调控和监督，市县政府直接管理社会组织和城乡居民，向他们提供公共服务。省和市县是管理层次上的分工，市县之间则是管理空间、服务对象和服务层次的分工。”

　　蓝蔚青坦言“确实要像浙江这样面积比较小，市县比较少，交通发达，经济市场化程度比较高的省区，并且兼顾提升中心城市的龙头核心作用和提高县域经济发展水平的需要，对不同的市县区别对待。”

　　“对于那些确实需要扩大城区才能充分发挥中心城市功能的地级市，可以确定若干个与中心城市关系特别密切、将来有条件融入中心城市的县由地级市代管，以后逐步实行县改区。这样有利于有条件的地级市发展成大城市。”蓝蔚青心里已有一本明账。

　　蓝蔚青也不无担忧：“只有人权、事权、财权同时下放，‘扩权’才可能更大程度地‘强县’，也才是真正的省管县。”

　　省管县的选择逻辑

　　毛寿龙 中国人民大学行政管理学系主任、博士生导师

　　在计划经济时期，中国经济全国一盘棋，一切服从中央的计划，高度集权的管理体制，制约了地方发展的积极性，同时也增加了行政成本。为了进一步提升地方发展的积极性，并且降低行政管理成本，从1992年开始，浙江、河南、辽宁和江苏等地开始了财政省直管县和强县扩权的改革。

　　财政省直管县，经济上强县扩权，让一些县具有地级市的经济管理权限，可以说是当前条件下行政层级改革的一个过渡性的措施。让省直接面向县政府，这样不仅可以减少一个行政层次，从而降低行政成本，而且还可以让县享有更多的自主权。

　　这样做，的确减少了行政层次，但是省级政府管辖的县数量就会太多，就现有的情况来看，每个省都有100个以上的县级单位，有的甚至有200多个县级单位，如果直接管辖，管理幅度显然过大。其结果是，省除了依靠数十个职能部门之外，必须建立分区管理机构如行署或者地级市来管理县级政府。

　　设了地级政府之后，一般每个省也就有十几个地级政府，每个地级政府也就是十多个县级单位，如浙江省、江西省、河北省和山西省只有11个地级市，其中浙江省除了32个市县区之外只有22个县级市和35个县、1个自治县，江西省除了19市辖区之外只有10个县级市和70个县。于是，就出现了省管县的地级单位数量较少，力有余；而地级政府管辖的地级单位数量也较少，也是力有余。于是，就出现了省想要管更多的县，而地级政府也想要管更多的事的空间。

　　改革开放之前，中国很少有地级市，地级政府基本上是省的派出机构，叫行署。改革开放之后，行署逐步转变为地级市，从派出机构转变为一级政府，逐步形成了市管县体制。

　　市管县体制，让很多地区单位拥有了城市政府特有的经济发展权力，尤其是开拓了土地和项目方面的发展机会和空间，从而带动了城市化的进程，使得中国经济除了四大直辖市、27大省会城市之外，增加了大约300个左右的地级城市。

　　这些城市，可以说是中国经济增长的发动机。比如广东，有21个地级市，所有的地级单位都是城市。山东，有17 个地级单位，都是地级市。江苏，有13个地级市，浙江有11个地级市，所有的地级单位都是城市。这些地级市的发展，无疑是这些发达省份经济增长在全国领先的体制方面的原因。

　　但是，地级市的发展，理论上是可以带动县域发展，但实际上在自身还在城市化发展进程中的地级市来说，它更多的是从周围县域汲取人流、物流和资金流，尤其是其财政资源、项目资源和审批资源，都会向地级市倾斜，其结果是市带动县没有实现，但市刮县却成了事实。在这种情况下，尤其是在省政府管理十几个地级市其管理能力有富余的情况下，很多省开始越过地级市政府，实行财政上的省直管县，同时也让县拥有地级市的经济管理权限。当然，省直管的县数量不能太多，否则也会超出省政府的有效管理幅度。

　　浙江省实行强县扩权之后，县域经济迅速发展，全国百强县里浙江就占了其中的三分之一。很多县的财政实力，相当于很多省份地级市的财政实力，这足以证明，省直管县、强县扩权的政策是理性的选择。