抗震救灾之法的日本经验

　　日本很早就建立了完善的地震保险制度

　　文/吕艳滨

　　5.12汶川大地震使我们切身感受到了地震对人类生命财产安全造成的巨大威胁与破坏，也促使我们进一步关注如何建立更加完善的抗震救灾机制。在这方面，地震多发国家日本的一些经验，值得参考和借鉴。

　　统计显示，日本每年发生的地震有数千次之多，3级以上的地震平均每天4次，全球每年发生的里氏6级以上的地震，日本占20%左右。一次次的地震使日本积累起相应的法律制度和应对机制，让面对频发的地震的日本百姓，变得从容起来。

　　完善的地震灾害应对法律体系

　　日本在抗震救灾时的秩序井然，得益于其确立了完善的专门性法律体系。

　　《灾害对策基本法》是日本应对包括地震在内的各类灾害的基本性法律，对灾害预防、灾害应急、灾后重建、灾害应对的财政金融措施等做了规定。

　　此外，日本还有专门应对地震灾害的法律。《地震防灾对策特别措施法》要求政府设定地震防灾对策的目标，制定地震防灾紧急应对的五年规划，从国家财政上给地震灾害预防与应对以专门的财政支持。

　　《大规模地震对策特别措施法》则针对大规模的地震灾害，规定了地震应急预案、地震应急管理、各方主体在地震应急中的权限等。

　　《地震保险法》则通过规定政府对保险公司承担的地震保险责任予以再保险，谋求地震保险的普及，进而确保地震受灾人员生活的稳定。

　　《建筑物抗震改造促进法》，要求各级政府采取措施促进建筑物的抗震改造，提升建筑物应对地震的安全性。

　　《灾害救助法》、《受灾者生活再建支援法》、《灾害抚恤金支付法》等，则对重大灾害发生后灾民的救助、经费保障、抚慰金发放等做了规定。

　　在灾后重建方面，日本制定有《严重灾害特别财政援助法》、《受灾者生活重建支援法》、《灾害抚恤金支付法》等。

　　日本还针对一些特定的灾害出台专门规定，比如，针对1995年的阪神大地震，日本出台有《阪神、淡路大地震处置特别财政援助与资助法》。除此之外，各种普通法律中也有针对地震灾害的专门性规定，如《建筑基准法》等。

　　日趋完善的法律体系、细致和可操作的法律制度，无疑有利于日本能够高效应对地震灾害。

　　重视建筑物的抗震能力

　　地震预报一直是人类科研攻关的难点，面对强大的自然力，更为重要的恐怕是如何减轻地震发生时可能造成的损害，减少人员伤亡，而不断提高建筑物的抗震能力是重要一环。

　　一次次地震让日本给予抗震能力越来越强烈的重视，抗震能力被列作建筑物建设的重要指标，推动建设可抵御地震灾害的城市。

　　《建筑基准法》及其实施细则，从建筑物地基、构造、设备、用途等方面，对建筑物耐受地震等自然灾害的水平进行了详细规定。《建筑物抗震改造促进法》明确了国家和地方各级政府在推动抗震改造中的职责，包括推动相关研究、融资支持、普及相关知识等。该法要求国家制定抗震改造方针，地方制定抗震改造规划，要求学校、体育馆、医院、剧场、养老院、储存或者处理火药或石油的场所等特定建筑物所有者，必须开展抗震改造。《地震防灾对策特别措施法》还特别要求对中小学建筑物的抗震性进行检测。

　　不仅如此，关于建筑物抗震的规定一般在历次大地震后都会进行相应的调整和完善，相关标准不断提高。

　　日本过去也经常发生因建筑缺陷或者偷工减料，造成地震中房屋毁损的问题。在阪神大地震中，一些新建房屋违反法律规定的最低标准，存在偷工减料现象，并造成了严重的损害。之后，日本还发生了秋田县木造住宅株式会社因建造大量有缺陷的住宅而被宣告破产的事件。

　　因此，日本出台了《住宅质量保障促进法》，要求建筑商依据日本国土交通省制定的房屋性能各项指标，标明住宅的各项性能；引入了住宅性能评价制度，由独立的专门机构对上述指标进行评估，以确保没有专业知识的购房者客观地判断房屋质量。该法还完善了新建住宅承包合同和买卖合同的瑕疵担保责任，加大了房屋建设承包商的责任。

　　专门的地震保险制度

　　地震对公众住宅、财产所造成的重大损失，仅依靠个人力量显然不能负担，因此，日本建立了完善的地震保险制度。

　　地震保险是一种专门保险，用以补偿因地震、火山喷发以及由此引发的海啸等造成的损失。该险种由投保人自愿加入，以居住用的建筑物和家庭财产为保险对象，是火灾保险的附加险。

　　地震保险对因地震造成的居住用建筑物以及其他家庭财产的损失进行补偿，但是，地震10日后发生的损失以及地震发生时财物被盗等不在被赔偿之列。保险费可以根据建筑物的建筑年限、抗震等级、是否属于抗震建筑物、是否经过抗震评估等情况，享受相应的折扣。

　　为了普及地震保险，确保灾民生活稳定，日本还制定了《地震保险法》，由国家对保险公司承担的地震保险责任予以再保险，确保了地震保险制度的实施。

　　全面的灾害救助体系

　　日本的《灾害救助法》要求政府建立有效的救助组织，确保必要的劳务、实施、设备、物质以及资金等。抢险救灾中的救助措施包括提供收容设施，提供食品、饮用水，提供衣服、被子等生活必需品，予以医疗救助，为灾民的生产经营提供必要的资金、材料等。

　　为了提供必要的救助，政府有权征用物资，要求有关人员提供相应的劳务，并由政府对此予以补偿。地方政府要设立灾害救助基金，由地方政府按照前三年度地方税收平均数的千分之五的标准，从地方政府财政收入中提供相应经费纳入该基金。灾害救助基金的运用可以采取多种方式，比如存入银行、购买国债地方债，也可以用于购买救助所需的物品。

　　对于因地震灾害死亡的人员，日本制定了《灾害抚恤金支付法》；在灾后重建方面，制定了《受灾者生活重建支援法》。

　　为了支持灾后重建，日本在全国设立了“受灾者生活重建支援法人”，由其设立相应的基金，对于为灾民提供了重建资金的都道府县，该机构负责提供相应的资金，也可直接向灾民提供重建资金。

　　《严重灾害特别财政援助法》规定，除了公共土木设施之外，国家还要对农林水产业、中小企业的灾后重建予以特别的财政支持，包括予以特别补贴，为中小企业提供贷款担保等。■

　　(作者为中国社会科学院法学研究所学者)