下级法院“上访”弊端重重

　　有学者认为，本级法院连自己的案件都做不了主，却要请示上级法院才能下判，这种法院 “上访”的怪事恐怕全世界只有中国才有。

　　对下级法官来说，“上访”也是迫不得已，向上请示是抵抗同级党委政府干预的挡箭牌。

　　最高法院在权衡利弊后，拟对案件请示进行诉讼化改造，将不透明、不公开的行政化做法纳入诉讼法轨道。

　　一个案件，两次请示，两份不同判决，竟出自同一条“秘密通道”。

　　全国人大代表、衢州市人大副主任汪惠芳，在督办吴士生涉嫌聚众冲击国家机关再审案时，意外发现了其间的荒唐：一审的柯城区法院就该案的判决结果请示 了浙江省高院，二审的衢州市中院也请示了浙江省高院，请示来的意见完全不同：一个认为构成“聚众冲击国家机关罪”，一个认为另成立他罪。两级法院都把请示 来的结果，报告了衢州市人大常委会。浙江省高院在给省人大办公厅的函件中则称，对于该案，“我院未作批复，口头要求衢州中院认真、审慎地处理。”“都是请 示、批复，还需要法院审理吗？”听完法院的介绍，汪惠芳一语命中要害。在她看来，审案法官不判案，无论如何说不过去。

　　今年两会上，汪惠芳领衔提出“取消法院内部案件请示”的议案，直陈“请示”四大害处：违宪、妨碍司法独立、影响办案质量、引发当事人对司法公正的怀疑，无论如何，案件请示都该取消。

　　议案引起最高法院的注意。汪惠芳告诉南方周末记者，近日最高法院有关人士给她打来电话，说最高法院非常重视她的建议，认为取消案件请示的呼声，反映 了人民群众对司法工作的要求，他们目前正着手规范上下级法院之间的关系，会深入研究，考虑将取消案件请示纳入改革规划之内，并已经制定了初步方案。

　　案件请示是造成大量案件上访的原因

　　和审委会“垂帘断案”一样，上级法院听请示断案被外界视为中国法院 “秘密审判”的一大例证。直至今日，最高法院共出台了十个文件，却屡屡难建其功。

　　如果方案顺利出台，这将是1949年以来最高法院第十一个规范案件请示的文件。

　　一位高级法院法官透露，正在起草中的文件明确提出，各级法院对正在审理的案件，不得以任何形式要求上级法院发表看法。此提法前所未有。以往的规定，只限对涉及案件事实问题不得请示。此外，有关方面甚至考虑，要给像吴士生这样的当事人上诉和申诉权。

　　问题是，吴士生如何得知，法院的判决是向上级请示得来？如果不是上访到衢州市人大、接访的人大代表着手督办，吴士生可能永远都被蒙在鼓里。

　　实践中，一些请示过上级法院的案件，在案卷副本里会有相关记录，但大多说法笼统含糊其词，诸如“要求慎重处理、妥善解决”。即便副卷有此类记录，该 卷只用于法院内部存档，当事人也无从知晓。大量的请示都是口头进行。某个行为怎么认定某个条文怎么适用，法官之间打个电话就能沟通，无须白纸黑字。总之， 究竟哪些判决经由“请示”作出，几乎难以查证。

　　和审委会“垂帘断案”一样，上级法院听请示断案被外界视为中国法院“秘密审判”的一大例证。有学者认为，本级法院连自己的案件都做不了主，却要请示上级法院才能下判，这种法院"上访"的怪事恐怕全世界只有中国才有。直至今日，最高法院共出台了十个文件，却屡屡难建其功。五年前，在法院改革的重要文件 “二五纲要”中，明确提出要对案件请示进行诉讼化改造并逐步取消，浙江、陕西等地方法院随即纷纷承诺率先取消，一派叫好声过后，事实上都无法兑现。

　　“当事人知道法院审了不算，就只能上访了。”北京大学法学院教授陈瑞华说，“案件请示”在法庭外制造了另外一股左右案件命运的力量，是造成大量案件上访的重要原因。

　　错案追究或将取消

　　“案件拿不准，问问上面，总归安稳些。”有法官说。这意味着，当事人一旦上诉，不用担心案件被发回重审或被改判，也不用担心会因为办错案被追究责任。

　　除了最高法院的法官，大多数法官都被这股庭外的力量所裹挟。他们都赞同案件请示有悖司法规律；但大凡有几年审判经验的法官，几乎都有过请示的经历。 “案件拿不准，问问上面，总归安稳些。”上述法官说。“安稳”意味着，当事人一旦上诉，不用担心案件被发回重审或被改判，也不用担心会因为办错案被追究责 任。更关键的是，在年终上级法院统计发回重审率、上诉改判率时，不用担心数字“不好看”被扣奖金评不上先进。

　　按宪法、法院组织法的规定，上下级法院是业务指导和审级监督关系。这种指导和监督只能通过上诉审、再审等诉讼程序进行。三大诉讼法也只规定，遇到重大、疑难案件时，下级法院可以提请上一级法院审理。汪惠芳在议案中提到，案件请示的存在，意味着很多法官都在违宪。

　　熟悉中国上下级法院关系现状的人都清楚，这种“违宪”在事实上几乎不可避免：对地方法院领导来说，上级法院对下级法院的人事任命有推荐权、协管权； 对一般法官而言，上级法院往往也能通过审判管理，给予其各种便利，更要命的是，上级法院的各种绩效考评，实际是对下级法院工作的变相管控，上诉率、发改 率、申诉上访率等成为评价一个法官、一个法庭、一个法院好坏的重要指标。各级法官对此怨声载道。“这种情况下，下级法官能不请示吗？”陈瑞华说，很多刑事 辩护律师已摸出了一个规律：一审只要判有罪的，二审一般都不会判无罪。据南方周末记者了解，最高法院人士也意识到，取消案件请示，须与废除各种行政性指标 和“错案追究制”同步进行，后者将在近期提上议事日程。

　　另一与此相关的是，必须理顺上级法院对下级法院人事和财物的部分管理权。这项改革将于明年启动。在上世纪50年代，为了确保上下级法院的相互独立， 这部分权力曾经由司法部行使。80年代修改法院组织法时，该权力转交到法院手里，并逐渐成为上级法院干涉下级法院判案的主要原因。有激进者主张，在未来的 改革中，这部分权力应交由各级人大及其常委会行使。可以预见的是，这部分权力从法院分离出去可能性不大。“

　　内审“报批”遭反对

　　最高法调研发现：所有案件都没有必要搞“内审”和“报批”，上级法院觉得下级判决不妥，可以在二审或者再审时予以纠正。

　　“你得承认，有些案件下面不请示就是办不了！”西部某省高级法院的一位庭长告诉南方周末记者，案件请示纵有百般不是，它仍是一把“尚方宝剑”——遇到同级党委、政府干预时，下级法院可以借此抵挡。

　　据他透露，去年他们庭收到三件书面请示的案件，都仅涉及事实认定。作为上级法院，他们很为难：“不给个意见，他们案子肯定办不下去，毕竟党委、政府在那卡着；给意见呢，这确实不是我们该做的事。”

　　下级法院如果不请示、让上级法院帮忙协调关系，就抵挡不住同级党委的干预，难以作出公正裁决——这恰恰是不主张取消案件请示的人一直坚持的理由，也 是主张取消者最难辩驳之处。陈瑞华认为，这种情况下，下级法官确实面临着艰难的博弈，但不能因为存在地方干预，就纵容案件请示，两个问题应该同时解决，否 则只会积重难返。

　　另一鲜为外界知晓的是，不少地方法院存在“内审”和“重大案件报批”规定，强制下级法院遇到特定类型案件，非经请示不得下判。

　　上述中级法院法官透露，在其所在法院，有八类刑事案件必须经过上级法院“内审”才能下判。其中包括易引发群体性纠纷的案件、副处级以上干部犯罪、司 法工作人员犯罪案件、特大责任事故案件，等等。在一些法院，毒品案件、驰名商标案件、拆迁案件及行政诉讼案件也在“内审”之列。对于社会影响大的案件，下 级法官更是不敢轻易下判，“我们哪敢做主？都是院长带着我们到上面去，拿着命令回来判的！”

　　最高法院曾就“内审”和“重大案件报批”做过调研，被征询意见的法官对此有高度共识：所有案件都没有必要搞“内审”和“报批”，上级法院觉得下级判 决不妥，可以在二审或者再审时予以纠正。此次改革，最高法院希望依循"二五纲要"思路，变案件请示为提级管辖，下级法院认为对法律适用有普遍意义的案件， 如许霆案，可以报请上级法院审理，使过去不透明、不公开的行政化操作，彻底回到诉讼法轨道上来。

　　作者： 南方周末记者 赵蕾 发自北京