城市“向下”：地铁时代的新困惑

　　城市轨道交通的迅猛发展，不仅带来了新一轮城市地下空间的开发契机，也带来了新问题：在目前相应法律缺失的状况下，如何才能保证不可逆的地下空间得到有序且有效的开发利用？

　　记者◎王鸿谅

　　“剩余空间”的麻烦

　　北京地铁4号线已经进入倒计时。按照计划，今年国庆节之前，这条穿越了诸多繁华地带的“黄金线路”必须投入运营。不过现在困扰着地铁投融资方的问题，并不是时限，而是那些特殊而又尴尬的地下“剩余空间”。

　　为了能够给出直观说明，施晓华拿来了专门的出入证，给本刊记者提供了一次实地勘察的机会。施晓华任职于北京市基础设施投资有限公司资源开发部，北京地铁的飞跃式发展，为他和同事们提供了一个全新的开发领域——城市地下空间。资源开发部经理董群向本刊记者回忆，当初会把目光转入地下，结合地下站点来做相关开发，不仅是一种公司战略，“希望能带来盈利，成为投融资方的一种利益来源”，更重要的是“考虑到未来城市土地的综合利用”。

　　很简单的道理，土地资源是有限的，而人地矛盾已经在高速城市化的过程中日益彰显。在清华大学土木水利学院建筑工程设计研究所副所长祝文君看来，城市“向下”，是随着经济发展而来的必然。他从1989年开始，就在求学期间进入了实际的课题设计，参与过上海人民公园等一系列地下开发项目，并且一直致力于城市地下空间开发的研究。在祝文君这样的研究者眼中，“地下空间是城市的战略性空间资源，是新型国土资源”，“土地价值既反映了城市社会经济的特征，同时又是塑造城市形态的动力，城市空间开发的立体化就是这种动力的结果之一。现代城市的立体化不仅体现在中心区建筑高度的不断提升，也体现在地下空间的开发利用”。事实上，国际上的诸多实例也一再证明，“地下空间开发利用是提高城市土地利用效率、缓解城市中心密度、人车立体分流、扩充基础设施容量、减少环境污染、改善城市生态最为有效的途径”。

　　一个城市的可开发利用的地下空间资源量一般是城市的总面积乘以开发深度的40%。祝文君的导师童林旭是国内最早研究地下空间的学者之一，他曾经带领学生在90年代初做过一个调查，以北京为例：旧城区62.5平方公里范围内，浅层地下空间资源可供合理开发的有41.2平方公里；当开发深度为10米，地下空间资源量为65亿立方米；以地下建筑为二层计，可提供建筑面积0.55亿平方米，比旧城区0.42亿平方米还多。

　　董群和施晓华的思考并没有这么复杂，但随着地铁4号线的动工，那些因为特殊的地理条件“浑然天成”的机会，同样很迅速地让他们意识到了地下空间的价值。董群告诉本刊记者，4号线要穿越的城市区域，有几个地方的地理条件比较特殊，为了避让现有的建筑和市政管线，“地铁需要下穿很深的空间，这样就使得地铁站点被放在了距离地面很深的地方，除了站台层、站厅层之外，距离地面还有近10米，比如动物园、西四、马家楼3个站点都是这样”。如果按照以前的常规设计和施工，会用土将这些近10米的空间重新回填、压实，然后重新铺好路面。但4号线的投融资方决定选择一种新的优化施工方案，“不回填泥土，做钢筋水泥的框架结构，把这部分空间给留出来”。施晓华说，他们计算过，这样的改变，“并不会增加成本”。实际结果也证明了这一点，“不敢说节省了多少成本，但至少并没有超过预算的费用”。

　　施晓华他们把这些额外得来的地方称为“剩余空间”。4号线的动物园站点就是其中很有代表性的一处。动物园站的出入口就在动物园南门旁边，沿着台阶往下走，炙热的阳光终于都被阻隔，等眼睛慢慢适应了黑暗，借助手电筒和淡黄色的照明光亮，这个埋藏在地下的空间也逐渐显露出来，狭长而空旷，作为支撑的是一溜儿巨大的钢筋水泥圆柱。施晓华说，这个“长200多米，宽30多米”的剩余空间，“大约有3000平方米的可用面积”。

　　可是想要把这个因为施工优化方案得以存在的空间投入实际使用，困难程度，远远超出了施晓华和他的同事们的想象。单单是消防报批一条，已经难住了施晓华，“拿到消防部门，对方也很为难，到底按什么来批？市政还是商业？两者的规范完全不同，按市政批，这个空间能拿来干什么？按商业批，土地的性质就变了，又牵涉到一系列的问题”。绕过这个空间再往下，是4号线地铁的站厅层，灯光灿如白日，程序的调试正在进行中。唯独这个尴尬的“剩余空间”里，幽暗而宁静。

　　缺失的规则

　　整个4号线的地下算下来，可开发利用的“剩余空间”总量将近3万平方米。它们的命运，目前都和动物园站一样尴尬。“实在不行，就只能把这些空间先封闭起来。”施晓华说得有些无奈，“反正它们并不影响地铁的正常运营和使用”。而祝文君听说了这种剩余空间的存在之后，第一反应是“欣慰”，“真的，很庆幸投资方能够有这样的眼光，能创造性地预留出这样的空间”，他说，“地下空间的开发是不可逆的，一旦回填，二次开发的成本会成倍增加”。

　　城市地下空间的开发，与经济发展程度密切相关。祝文君说，以GDP作为参照标准，“当人均GDP在1000～3000美元的阶段，在国际上正好也是发达国家开发利用地下空间的初始阶段”。其中日本的统计数据最为清晰：“人均国民生产总值在200～300美元，城市地下空间的开发已成为经济发展的需要，在此期间日本建设了首批地下街。人均国民生产总值在500～2000美元，城市地下公共空间大规模开发，在此期间日本建设了100多条地下街和地下公共车库等设施，现有地下公共空间的80%都是在这一时期建设的。人均国民生产总值超过2000美元时，地下公共空间的建设量趋于缓和，城市浅层地下公共空间的饱和，开始研究大深度地下公共空间。”

　　“伦敦、巴黎、纽约等城市地铁的建设支撑了高强度城市开发的交通需求。”祝文君说，“东京、香港的地铁以及与地铁相联系的地下步行通道、建筑地下室商业开发则已经构成了类似‘地下城’的巨大地下交通、商业网络。”而我国新一轮的城市地下空间开发始于地下铁路的建设，“除了建设之中的北京、上海、广州、天津、深圳、南京、青岛、杭州、武汉、重庆、成都、哈尔滨、佛山等城市，还有20多个城市正在积极筹划之中”。但所有的城市中，实际的项目操作者们面对地下空间开发的时候，几乎都遭遇着和施晓华们类似的尴尬，因为目前在地下空间开发利用方面，中国的相关法律严重欠缺。

　　同济大学法学院副教授刘春彦是因为2004年的一次偶然机会，把研究目光投向了地下空间开发利用管理，他也成为最早参与上海相关地方性规范建设的专家之一。刘春彦惊讶地发现，与国外相比，中国的相关立法已经滞后太多。他告诉本刊记者：“由于国家层面的地下空间开发利用立法欠缺，基础的民事法律也欠缺，而这些立法在短期内又无法纳入立法日程。因此，导致上海市包括全国其他一些迫切需要开发地下空间的城市无法建立地下空间利用科学的管理体制、完善的管理机制，影响了地下空间的开发利用。”

　　1997年10月27日建设部令第58号发布《城市地下空间开发利用管理规定》是我国地下空间开发利用的基本法规。此外各个城市也根据实际情况陆续出台了地方性法规，但弊端显而易见，刘春彦以上海为例做了深刻分析，“地下空间民事权属的立法欠缺，导致民事法律权利义务关系不清晰”。他说，由于我国没有制定《民法典物权编》，使地下空间开发利用的民事基础权利没有得到法律确认。“民事基本法的缺乏导致公共地下空间开发利用者无法取得相关的产权，由此引发一系列问题。无法获取地下空间投资工程的权属证明，因此投资者不能以此向银行抵押贷款、无法进行相关的转让，致使地下空间开发利用绝大多数只能由政府进行，民间投资者相对较少。即使由于市场需求旺盛的原因，能够进行投资，相关权益保障仍然欠缺。”

　　“地方立法由于受限于立法权，存在着无效的问题。而建设部的《城市地下空间开发利用管理规定》只是一个综合性立法，没有专项立法，综合立法本身的内容也不完备，缺乏对实践的指导意义。”此外，“地下空间开发利用的配套法律法规不完善。由于融资、税收、地铁沿线捆绑开发等制度缺乏，政府对参与地下空间开发利用也没有相应的奖励措施，严重影响了地下空间的开发利用”。刘春彦告诉本刊记者，“从上海市的情况看，结果就是投资者只对部分黄金地区开发感兴趣”。

　　北京的地下

　　不止是这些“剩余空间”，4号线地铁黄庄站的地下开发项目同样深陷困境。这个项目最初的构想来自祝文君和北京城市规划设计院的总规划师石晓东。作为研究者，他们两人都意识到了一个问题，其他的商业性地下开发项目，对于一个城市来说，不过是“大海中的一粒沙”，是过于微观的部分。但地铁不同，“地铁是未来城市结构的骨干，也是建立一个高效率城市的关键，而地铁的配套开发是把地铁和城市整合起来的润滑剂”。

　　祝文君和石晓东想通过黄庄项目，做成一个地下环廊，实现这样一种可能，“地面和地下人车分流，而且形成完整的地下商业配套”，“让大家不再单纯地认为地铁只是一个交通工具”。但这个构想出来将近5年了，在一些大型的国际会议上，也总被当成北京地下空间开发的样本工程之一来推介，但事实上，黄庄项目目前依旧停滞不前。董群和施晓华他们，同样是黄庄项目的实际操作者，他们很深切地感受着这个项目中的诸多困境。

　　建设主体到底是谁？这是他们遇到的第一个问题，如何启动？到底是市政项目还是经营性项目？第二个问题就是，如果要二者结合，究竟如何结合？一开始，他们希望能够将这个项目放到地铁4号线和10号线里去，按政府项目走，但显然没有政策支持，通不过。可如果按照经营性项目走，具体到土地供应方式上，又遇到了新难题。国土局开过两次局长办公会，最后报到市政府特批下来，算是达成了初步的框架，由市政和商业两部分构成，给的比例是“2.1万平方米的面积，商业项目只有7000平方米，市政项目1.4万平方米”。但这个项目在“发改委”报立项的时候显然无法通过，董群解释，“要拿7000平方米的商业来背1.4万平方米的市政，从投资的角度，30年是无法收回投资成本的，显然是一个不可能盈利的项目，在‘发改委’看来，这就是一个不合理的项目，没法批”。

　　祝文君和石晓东这样的研究者同样感受到了这种尴尬现状，“一方面是地下空间开发的原则性规划早就完成了，而相应的开发技术和能力也已经具备了，但就是因为没有相应的法规和体制体系，无法将这些资源衔接起来”。2005年7月北京市政府审批通过了《北京市中心城中心地区地下空间开发利用规划2004～2020年》(以下简称《规划》)。祝文君和石晓东都是这个《规划》的核心参与者。祝文君说，“规划范围为中心城中心地区，即336平方公里。同时兼顾北京中心城(1085平方公里)以及整个市域(1.6410万平方公里)。规划地下空间的层次分为：浅层空间(-10米以上)；次浅层空间(-10～-30米)；次深层空间(-30～-50米)和深层空间(-50～-100米)四层”。根据“总体规划”，在中心城形成“双轴、双线、双环、多点”的布局模式。地下空间开发利用重点地区为王府井、中央商务区等17处；主要节点包括木樨园、公主坟等21处。祝文君说，“这也是我国第一次正式编制完成特大城市总体规划层面的地下空间专项规划”。

　　但从现实进展上看，比起上海、广州和深圳，北京的实际步伐还是慢了很多。董群和施晓华说起来难免感叹，“2004年的时候，圈子里这些同行经常在一起讨论，很多想法其实北京方面更超前一些，结果最后反而是其他城市先行动起来”。比如广州就在2000年完成了很有突破性的尝试。人民公园南是广州地铁1、2号线的换乘站，这里每天都会有大量客流聚集，而且又位于广州市城市中轴线和中山五路交界处，是老广州的商业核心区，原规划就是地铁上盖物业建设用地，但是由于后来规划调整为城市广场用地，地铁公司在无法建设地面物业的情况下决定开发地下商业空间。这是广州第一次面临地下商业空间开发权认证的挑战，没有国家法律支撑，以前的地下人防工程都是国有物业、战备设施。2000年，国土资源部对广东省国土资源厅的请示做了专门批复，其中明确指出“土地使用权(地下)在不违反地下建筑物规定的用途、使用条件的前提下，可以进行出租、转让和抵押”，这是目前为止，国家对地下空间使用权的一个明确规定。虽然这个批示仍是“一事一批”的特例，但获得了“尚方宝剑”的人民公园南地铁站，开创了广州地下空间开发管理的一个新时代，第一次为非人防项目划定了土地使用红线，确认了地下空间产权。

　　当然，由于地下空间的利用具有“不可逆”的特性，一旦形成，土地将不可能回到原来的状态，它的存在也势必影响将来邻近地区的使用，所以相应的立法显然需要特别慎重。董群和施晓华很清楚，新法规即便能出台，也需要漫长的时间，可他们的工程统统都赶在当下的时间点，他们的困惑在于，在目前的状况下，能否获得政策上的倾斜，完成这些具有试验性质的项目。“一条地铁线的机会只有一次，错过了，就没有了。”■