南海问题的核心在于如何分配利益，而南海纠纷的症结，则在于依据什么原则来开发与利用资源，尤其是油气资源。各国为此而武力摊牌的可能性很小，走向共同开发是将双方共同利益最大化的有效办法

　　□文 薛力

　　根据《联合国海洋法公约》，所有缔约国必须在2009年5月13日之前把自己的专属经济区和大陆架划界案提交给联合国划界委员会。这个时间节点也直接导致最近南海风云再起，先是菲律宾通过了兼并一些岛屿的“领海基线法”，接着马来西亚总理登岛“宣示主权”。作为一种有节制的回应，中国派出了由退役军舰改装的最大渔政船，对西沙海域进行了巡航。可问题并没有解决。那么，南海问题的出路何在？我们认为，在搁置主权争议的前提下，成立“南沙能源开发组织”或许是一条可行的出路。从长远来看，这将有助于实现“六国七方”整体利益的最大化。

　　南海纠纷的现状

　　南海海域面积约350万平方公里，其中中国地图上用断续线(“九段线”)标出的水域约为200万平方公里，南至曾母暗沙，北至北卫滩，东至黄岩岛，西至万安滩。南海水域共有258个已经命名的岛屿，其中岛屿35个，沙洲13个，暗礁113个，暗沙60个，暗滩31个，还有6个以“石”或者“岩”命名。这些岛屿分属四个群岛：东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛与南沙群岛。东沙群岛包括东山岛、南卫礁、北卫礁；西沙群岛有34个岛、礁与多个沙、滩，其中面积1.85平方公里的永兴岛为南海第一大岛；中沙群岛30多个岛、礁、暗沙、暗滩与暗礁中，唯一露出水面的岛屿是黄岩岛；南沙群岛包括230多个岛、礁、沙、滩，其中面积0.48平方公里的太平岛最大，中业岛第二。

　　对南海(主要是南沙海域)岛屿提出领土要求的国家有越南、马来西亚、文莱、菲律宾、中国五国，加上中国台湾，构成“五国六方”。印尼主张的专属经济区部分进入中国的断续线，未来确定各国的专属经济区时，印尼肯定要参加，因此，也可以说南海问题事关“六国七方”。各方的主张与能源开发情况大致如下。

　　中国大陆：对南海断续线内岛屿与领水的主权要求是基于几个方面：汉代以来持续管理南海的记录、大陆架原则与专属经济区原则。控制西沙群岛，三沙市治所设于永兴岛。控制南沙群岛11个岛屿，其中7个派人驻守。能源开发限于珠江口与海南岛附近海域，南沙海域进行过初步的地球物理勘探，但没有钻探。1992年批准给美国克里斯顿能源公司的万安北-21区块没有进行实际勘探。

　　中国台湾：主张权利的水域与大陆相似。控制东沙群岛。1946年起派兵驻守太平岛(南沙海域最大岛屿)。没有在南沙海域进行能源开发。台湾的中油公司(CPC)可能与大陆的中海油(CNOOC)联合勘探东沙一带的海域。

　　文莱：曾经派兵登上南通礁，但在马来西亚控制这个岛礁后没有再正式提出主权要求；2000年起提出享有200海里专属经济区。其开发的10个油气田中有8个在海上，且大部分在断续线内。招标开采的部分区块与马来西亚有争议，两国可能联合开发争议区块。

　　印尼：没有对南沙群岛中的岛屿提出领土主张，但主张按照大陆架原则确定边界并享受专属经济区，其专属经济区的一部分在中国的断续线内。纳土纳群岛一带天然气储量丰富，其东北部225公里处的D-Alpha气田所在的东纳土纳盆地部分伸入中国断续线。

　　马来西亚：主张依据大陆架原则确定边界线并享有专属经济区。占领岛屿6个，并至少对其中一个进行加高处理。在一个岛上建有三星级旅馆。马来西亚的油气产量远高于越南、菲律宾与文莱，而沙捞越与沙巴是其这些年的开采重点。南海油气产量占其总产量的70%。

　　菲律宾：主张依据大陆架原则确定边界并享受专属经济区。控制黄岩岛与南沙海域的9个岛礁并试图划为领海基线。在中业岛设有南沙群岛指挥中心。位于南沙海域的马兰帕亚油气田与卡马戈气田是菲律宾最大的气田。

　　越南：主张按照大陆架原则划分边界并享受专属经济区。对西沙群岛有主权要求。控制南沙海域28个岛屿，并在南威岛设立南海海上油气作业据点和越南海军的南沙指挥部。在景宏岛设有南沙第二指挥部。修建有南威岛机场与长沙岛机场。九大油田都在海上，其中大熊油田靠近断续线，位于万安滩的青龙油田在中国断续线内(越南则称在大陆架内并称万安滩为“四政滩”)。

　　油气开发与南海问题的症结

　　由于还没有进行全面的资源勘探(尤其是钻探与三维地震勘探)，对于南海海底能源资源的估计数据出入比较大。总体上看，中国学者的估计数比较高，其他国家估计数比较低，并且认为主要是天然气。美国地质调查局估计，南海油气资源中天然气占60%—70%，石油储量为38亿吨。而海南南海研究中心主任吴士存等中国学者认为，南沙海域至少有石油268亿吨，天然气41万亿立方米，“占整个南海油气资源的一半以上”。而南沙海域断续线以内“石油储量约有235亿吨，天然气10万亿立方米”。

　　全球只有很少几个公司掌握水深300米以上的深海勘探与开采技术，2004年以前独享海上勘探对外合作权的中海油并不掌握这项技术。面对成本高、产量不确定、涉及领土纠纷等因素，在纽约上市的中海油自然对南海深水区的油气勘探与开发持谨慎态度。但其他国家已经从许多国家招来200多家公司钻探了1000多口井，年产量达到5000万吨，相比之下，大庆油田的年产量现在才4000万吨左右。2005年南沙海域石油产量从高到低的顺序是：马来西亚、越南、菲律宾、文莱；天然气方面则为：马来西亚、文莱、越南、菲律宾。根据2004年的数据，马来西亚占了南海油气产量的一半。

　　南海问题的核心在于如何分配利益。利益从大的方面可以分为政治利益、经济利益、军事(安全)利益、文化利益等，其中经济利益是基础，也是导致目前纠纷的主要原因。在经济利益中，渔业、通行权等领域的排他性不强，比较好协调，最主要的是海底矿产资源，尤其是石油与天然气资源。各国对南海岛屿的主张，其着眼点主要还是海底资源，其次才是旅游资源、渔业资源等。因此在海底资源被发现之前，东南亚国家对南沙诸岛很少有领土主张。

　　而南海纠纷的症结，则在于依据什么原则来开发与利用这些资源，尤其是油气资源。那些岛屿本身的价值并不大，关键在于与这些岛屿相关联的资源。《联合国海洋法公约》规定，拥有岛屿就可以拥有一定海域的资源，岛屿甚至成为主张边界与专属经济区的依据。可见，如果在南海资源的开发利用上达成了共识，也就化解了南海纠纷的一个主要方面。

　　根据《联合国海洋法公约》，所有缔约国必须在2009年5月13日之前把自己的专属经济区和大陆架划界案提交给联合国划界委员会。委员会将处理缔约国之间的领土争端。菲律宾、马来西亚等国最近的一些行动就与此有关，意在增加未来讨价还价的“价码”。

　　南沙能源开发组织的可行性

　　历史地看，帝国、城邦的边界通常是可调整或者不清晰的。在民族国家体系内，边界成为主权的一个试金石，而主权是排他的。问题在于，确定边界的原则并不统一，各自都可以找到理由或者依据，边界问题因而成为国家争端的一个主要表现形式。

　　由此可知，边界问题彰显了民族国家体系的局限性。在主权原则的指导下，只有两条途径：非和平途径与和平途径。非和平方法是指通过武力解决，这在二战前具有普遍的正当性，但现在已经基本不可行。和平的解决方法有两种：当事方的直接谈判，第三方(包括国际组织)的协调与裁决。

　　就南海问题而言，非和平途径显然不太能走通。《南海各方行为宣言》虽然只是政治文件，但各方都无意违背“以和平方式解决它们的领土和管辖权争议”的宣言精神，南海问题仅仅是中国与东盟关系中的一个方面，双方不大可能为此而用武力摊牌。采用和平方式，可以有三种选择：国际法院裁决，联合国划界委员会裁定，各方直接协商达成一致。法院裁决需要各方同意，中国曾在给联合国的声明中明确表示，在海洋与领土争端中不接受国际司法与仲裁的管辖。联合国划界委员会主要是起协调人的作用，很难强行给出裁定，因此，最可行的办法还是各方协商解决。

　　南沙争端是南海问题的重心。若南沙问题解决了，南海其他部分的争端也不难解决。而这一地区目前这种单独行动开发能源的方式继续下去，很可能会导致更多的冲突，危及地区的稳定，把发展势头良好的中国—东盟关系拉向后退。那种认为可以在“开发大陆架资源”名义下不受限制地继续开采油气资源的想法是危险的。毕竟，中国在法理上占有优势，对于此前在断续线内的开采行为，没有做出针锋相对的反应，主要是出于大局的考虑克制自己，而不是没有能力组织区块招标。中国理解有关国家开发能源的必要性，但不意味着南海尤其是南沙海域的资源可以永远任人开采。一旦中国真的下决心开采南海油田，又有谁能拦得住呢？而对东南亚5国而言，在存在争端的情况下，也很难放开手脚全力开发那一区域的油气资源。

　　国家利益按照重要程度可以分为核心利益、重要利益、一般利益与次要利益。安全与政治利益目前不是各方关注的焦点，目前争端的重心是经济利益，尤其是能源利益。很清楚的一点是，能源利益对中国与东盟有关国家来说，都不属于核心利益。所以，双方虽然争吵不断，但为此而摊牌的可能性很小，走向共同开发是将双方共同利益最大化的有效办法。

　　但是，与中沙、东沙、西沙三个海域只涉及2—3方不同，南沙海域涉及六国七方，加上东盟1994年公开宣布，在南海问题上“今后对外将以集体名义而不以双边名义接受谈判”，因此，中国在这一问题上只能谋求多边框架下的解决方案，即由七方共同组建“南沙能源开发组织”(NanshaEnergy Development Organization,简称NEDO)，在对南沙海域进行深入的油气资源调查的基础上，划定一些目前尚未开发的区域为“合作开发区”试行运作。在具体的操作过程中积累经验、增进互信、分享收益。然后逐步扩大合作的区域。同时，对于那些已经在生产的油气田，NEDO各方或可本着“朝前看”的原则，由开发方象征性出让一点股份，从而达成某种谅解。

　　至于东盟方面是否愿意与中国进行这样的合作，我的基本判断是：中国政府有足够的空间去促使东盟同意进行这种合作。以前之所以出现“合作开发”变成“别人开发”，“搁置争议”变成“遥遥无期”，除了中国政府考虑大局保持克制之外，时机没有成熟也是一个原因。随着联合国划界委员会的涉入、马来西亚与越南提交联合提案等事情的出现，继续拖延已经不是好的选择。除了强化南海的管理外，中国还应该尝试更进一步的解决方案。从长远看，这也有利于其他各方。

　　“东亚整合以应对全球化挑战”已经成为区域内成员的共识，处理南海问题，也应该本着“有利于区域整体利益最大化，有利于东亚整合”的原则。坚守这一信念，NEDO显然可以运转起来，进而把南沙海域的油气资源从“纠纷的源泉”变成东亚整合的助推剂。          

　　(薛力，是中国社会科学院世界经济与政治研究所国际战略研究室副主任，国际战略与外交对策研究中心秘书长)