《国家赔偿法》：“大修”还是“小补”？

　　14年之后，《国家赔偿法》终于获得了第一次修订的机会。由于这部法律承载的期望和现实结果相去甚远，连当初的立法者都不得不承认，它是“实施得最差的法律之一”。《国家赔偿法》的修订也因此备受关注，从2008年10月的“一读”到今年6月22日的“二审”，争议都没有停止过。焦点依旧在于，面对来之不易的修法机会，究竟是应当“彻底大修”，还是在现有框架之内“小修小补”？

　　记者◎王鸿谅

　　立法初衷

　　《国家赔偿法》从1995年1月1日开始正式实施，那时候，它被誉为“中国法制建设的里程碑”。中国法学会行政法学研究会副会长杨小军向本刊记者评价，因为它“肯定了国家与公民、法人及其他组织之间各自独立意志和独立权益的存在，否定了公民利益应当无条件地服从国家利益、国家利益凌驾于公民利益之上的观点”。这是中国的立法第一次传达出如此明确的信息，肯定国家责任，将国家和公民同等对待。因此《国家赔偿法》也称得上是一部“宪法承诺公民基本权利的兑现法”。

　　其实早在1986年起草《行政诉讼法》的时候，立法者们就意识到了一些问题，“行政诉讼中存在权益受到损害而得不到赔偿的情况，不容忽视”。国家行政学院法学部主任应松年是中国行政法学界的权威专家，也是当年行政立法研究组的副组长，他向本刊记者回忆：“因为当时还没有赔偿法，讨论的时候，有同志主张，干脆把实际上属于行政赔偿的问题也写入行政诉讼法，最后加上一章。但是我们这些学者比较保守，认为行政诉讼法是个程序法，不能把实体问题加进去。后来就决定，赔偿问题以后再单独起草一个稿子，行政诉讼法后面只写赔偿的程序。”

　　应松年和他的同伴们已经有了构想：“先制定行政诉讼法，然后就开始研究国家赔偿法。”《行政诉讼法》于1989年颁布，两年后，1991年4月《国家赔偿法》的初稿已经完成。中国政法大学副校长马怀德也是《国家赔偿法》的起草者之一，不管这部法律后来遭到怎样的批评，马怀德始终强调，这部法律“从无到有，本身就是一种进步，它为保护公民权利提供了具体的制度保障”。马怀德向本刊记者的回忆中，有一个很有意思的细节：“1994年底，深圳龙岗区办了一个派出所所长、政委学习班，我当时任国家赔偿法的教员。后来我讲完赔偿法没多久，这些所长、政委都纷纷回去了，而这个学习班尚未结束。后来他们说，我们那所里押着的人得赶紧赶在1995年1月1日国家赔偿法正式实施前放出来，否则就要招致国家赔偿责任的。”

　　不过马怀德也丝毫不回避这部法律存在的种种问题，以现在的法治理念衡量，《国家赔偿法》囿于当时的现实环境，在立法之初就存在的“先天不足”。“1994年立法的时候，国家赔偿主要是解决一个‘填平补齐’的问题。”马怀德向本刊记者比喻，“就好比地上有一个坑，当时想着就是把坑填平就好了，而不是填平了再垫高。”体现在《国家赔偿法》里，就是只赔偿直接损失，不赔偿间接损失，也没有精神损害赔偿，而且制定的赔偿标准也都偏低。在杨小军看来，现行《国家赔偿法》确立的法定有限赔偿原则，主要依据有三点，“第一是要使受害人所受到的损失能够得到适当弥补；第二是考虑国家的经济和财力能够负担的状况；第三是便于计算，简单易行”。其中，“最有实质意义的是第二项”。

　　杨小军提醒本刊记者注意，现行的《国家赔偿法》在1994年5月12日通过并公布，然后在1995年1月1日开始实施，“在法律的制定过程中，正好是我国财政收入的困难时期”，当时，在“财政包干”的体制下，中央财政陷入困境，甚至一度向地方“借款”，在这样的背景下，中央开始了财税制度改革，并在1994年1月1日正式实行分税制。杨小军说：“可以想象，在这样的财政基础上，当全国人大讨论《国家赔偿法》时，赔偿标准将是一个非常敏感的问题。此外，我国自1982年《宪法》出台以来，一直以‘从实际出发’作为立法指导思想，因此在赔偿标准上比较也是可以理解的。”

　　除了经济上的考虑，赔偿标准偏低还源于一种潜在的担忧，“对增加执法代价的担忧”。杨小军解释：“担心赔偿标准太高，会挫伤国家机关工作人员的工作积极性，产生负面影响。这种看法，突出表现在刑事司法赔偿方面，始终有这么一种说法，认为人权保障与打击犯罪应当兼顾，不可偏废。其实这种担忧说到底，还是认为国家赔偿责任是打击刑事犯罪和违法行为的一种成本或代价，为了更有力地打击犯罪和违法，自然要降低这种代价，所以国家赔偿标准比一般的民事赔偿标准要低得多。”

　　尴尬的14年

　　“2005年在北京市召开纪念《国家赔偿法》实施10周年会议的时候，一位教授指出，我们在实施赔偿法的10年里，教训远比经验多。”马怀德说，“我也认为，必须承认《国家赔偿法》是实施得最差的法律之一。”应松年和杨小军的课题组在2004年下半年，用了将近5个月，对全国6省市10年来实施赔偿法的情况做了调研，形成了《国家赔偿法实施情况调研报告》(以下简称《调研报告》)，这个报告的结论同样佐证了马怀德的观点。

　　《调研报告》选择的6个省市分别是辽宁、山西、四川、广东、上海和北京。杨小军说，调研组的数据和结论全部来自于实地调查，“调研单位包括省、市人大法工委、政府法制办、公检法机关和财政厅等负责国家赔偿工作的人员，以及部分学者和律师”。调查现实，国家赔偿案件数量在各地都呈现逐年增长的趋势，可非常奇怪的是，“不管是在经济发达的地区还是欠发达地区，虽然政府财政拨付有国家赔偿经费，但却没有或几乎没有国家机关使用这笔赔偿专用经费”。杨小军说，“都是赔偿义务机关用自己的经费‘私了’了”。

　　杨小军和他的课题组发现，“实践中普遍存在这样的认识，赔了就是错，错了就要追究责任，就要问责，就要影响政绩和形象。所以，为了不被追究问责和影响政绩，有的机关和人员就想方设法不赔、拒绝或拖延赔偿，使得受害人合法权益得不到及时有效的救济”。

　　各省市的国家赔偿财政列支情况最能说明问题。杨小军举例，“比如广东，省级财政每年都有财政预算，市级财政多在办公经费中安排，没有单独处理。但实际上，省级财政自法律实施以来，没有支出过，年年在预备金中有所安排，但没有机关申请核拨。而辽宁，自2004年开始设立国家赔偿专线公积金，省级财政先预算500万元给同级政府，超过由政府预备金补充。虽然有被执行人申请过，但这笔钱从来没有划拨过。还有陕西，每年均有财政预算，但2002年前没有支出过，到2004年一共支出4笔，赔偿金额不到15万元。至于上海，是财政局设有国家赔偿金科目，一般放在其他预备金下设的科目中，但1995年以来没有申请过一起”。而在马怀德看来，最能体现出这种反差的是深圳，“从1995年开始，每年准备了5000万元的国家赔偿金，但这笔钱却从来没有动过。深圳市的败诉率1998年为54%，1999年为60%，其中不少涉及赔偿，但就是没有哪个机关动用过这笔赔偿金”。

　　总结起来，《国家赔偿法》实施14年以来，争议的焦点其实都来源于制度设计本身。具体集中在五个方面：一是赔偿的标准过低；二是赔偿的范围因为单纯的违法归责导致受益面过窄；三是赔偿的程序是非诉讼程序，而且过于繁琐；四是赔偿的义务主体限定得过于细致；五是赔偿费的具体支付的方法和程序都存在弊病。