民族区域自治制度的变迁

　　文/《瞭望》新闻周刊记者袁元

　　实习生赵欢陶思思

　　目前，我国共建立了155个民族自治地方，其中自治区5个、自治州30个、自治县(旗)120个，还有1256个民族乡。在全国55个少数民族中，有44个民族建立了自治地方。实行自治的少数民族人口占少数民族人口总数的75%，民族自治地方行政区域的面积占全国总面积的64%。自治地方的数量和布局，与中国的民族分布和构成基本上相适应。

　　接受《瞭望》新闻周刊采访时，中国社科院民族学与人类学研究所研究员、中国民族学学会副会长兼秘书长何星亮分析说，民族区域自治，是我国政府解决民族问题采取的一项基本政策，也是中国的一项重要政治制度。民族区域自治制度与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作、政治协商制度一样，同为我国三大基本政治制度之一。民族区域自治是在国家的统一领导下，各少数民族聚居的地方实行民族区域自治，设立自治机关，行使自治权，使少数民族人民当家作主，自己管理本自治地方的内部事务。

　　何星亮认为，我国之所以实行民族区域自治制度，主要基于三个因素：一是中国在历史上长期就是一个集中统一的国家，实行民族区域自治制度符合中国的国情和历史传统。二是长期以来中国的民族分布以大杂居、小聚居为主。从各民族的人口构成来看，汉族一直占全国人口的绝大多数，少数民族的人口占少数。在新中国成立初期，少数民族总人口仅占全国总人口的6%。除西藏、新疆等个别地区外，大多数民族地区的少数民族人口比汉族都要少。少数民族人口虽然少，但分布区域很广，超过中国陆地面积的一半以上。长期的经济文化联系，形成了各民族只适宜于合作互助，而不适宜于分离的民族关系。三是自1840年鸦片战争以来，中国各民族都面临着反帝反封建、为民族解放而奋斗的共同任务和命运。在共御外敌、争取民族独立和解放的长期革命斗争中，中国各民族建立了休戚与共的亲密关系，形成了汉族离不开少数民族、少数民族离不开汉族、各少数民族之间也相互离不开的政治认同。这就为建立一个统一的新中国，并在少数民族地区实行民族区域自治奠定了坚实的政治和社会基础。

　　“民族区域自治制度的确立经历了长时间的探索和实践”，何星亮分析，1947年，在中国共产党领导下，中国建立第一个省级少数民族自治地方——内蒙古自治区。1949年9月29日第一届中国人民政治协商会议通过的具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》将民族区域自治制度确定为国家的一项基本政策和重要政治制度之一。1952年8月8日颁布的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，对民族区域自治制度的实施，作了全面规定。在1954年制定及以后修正颁布的《中华人民共和国宪法》中，都将民族区域自治作为国家的一项重要政治制度加以规定。1984年颁布的《中华人民共和国民族区域自治法》，对少数民族自治地方的政治、经济、文化等各方面的权利和义务作了系统的规定。新中国成立后又相继成立了四个自治区：1955年10月，新疆维吾尔自治区成立；1958年3月，广西壮族自治区成立；1958年10月，宁夏回族自治区成立；1965年9月，西藏自治区成立。

　　民族区域自治是与中国的国家利益和各民族人民的根本利益相一致的。实行民族区域自治，保障了少数民族在政治上的平等地位和平等权利，极大地满足了各少数民族积极参与国家政治生活的愿望。根据民族区域自治的原则，一个民族可以在本民族聚居的地区内单独建立一个自治地方，也可以根据它分布的情况在全国其他地方建立不同行政单位的多个民族自治地方；实行民族区域自治，既保障了少数民族当家作主的自治权利，又维护了国家的统一；实行民族区域自治，有利于把国家的方针、政策和少数民族地区的具体实际结合起来，有利于把国家的发展和少数民族的发展结合起来，发挥各方面的优势。

　　何星亮接着指出，我国的民族区域自治制度有两个显著的特色：一是中国的民族区域自治，是在国家统一领导下的自治，各民族自治地方都是中国不可分离的部分，各民族自治地方的自治机关都是中央政府领导下的一级地方政权，都必须服从中央集中统一的领导。上级国家机关在制定各项政策和计划、进行国家经济文化建设时，必须充分考虑各民族自治地方的具体情况和需要，动员各方面的力量予以帮助和支持。二是中国的民族区域自治，不只是单纯的民族自治或地方自治，而是民族因素与区域因素的结合，是政治因素和经济因素的结合。

　　“在我国，实行民族区域自治，既要有利于国家统一、社会稳定和民族团结，又要有利于实行自治的民族的发展和进步，有利于国家的建设”，何星亮如是说。

　　中央高度重视和支持民族地区经济社会发展

　　近年来制定了两个重要的政策性文件，即《中共中央、国务院关于进一步加强民族工作、加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》；《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》。

　　国务院颁布实施了三个专项规划。即，2005年制定实施《扶持人口较少民族发展规划(2005-2010年)》，2005年制定实施《少数民族事业发展“十一五”规划》，2007年制定实施《兴边富民行动“十一五”规划》。

　　国务院分别研究制定了民族自治地方加快发展的区域经济政策。改革开放以来，中央先后四次召开西藏工作会议，制定了支持西藏发展的政策，近期国务院又下发了《关于近期支持西藏经济社会发展的意见》；国务院和有关部门这两年还制定了《关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》(国发[2007]32号)，《关于进一步促进宁夏经济社会发展的若干意见》(国发[2008]29号)，《关于支持云南省兴边富民工程的意见》(发改委[2008]2327号)和《关于支持青海等省藏区经济社会发展的若干意见》(国发[2008]34号)。□