经过六年的酝酿，深圳重启行政三分的行政管理体制改革，再次成为中国政治体制改革进入深水区的排头兵。

　　行政三分制：6年再上路

　　采写／《中国改革》记者 杜 娟

　　对于深圳综改， 人们最寄予希望的便是“行政三分制”的行政体制改革——深圳综改方案获国务院批准，使其有可能成为今后全国行政机构尤其是地方政府效法的榜样。按照改革者的设想，“行政三分制”是将政府职能部门分为决策部门、执行部门、监督部门三大板块，使权力相互制约，相互协调，从而达到防止公职人员滥用权力的目的，提高行政效率。

　　而在综改方案获批后不久，深圳市长许宗衡被免职接受调查，让外界一度担心深圳的改革是否会因此滞延。

　　在6月“空降”深圳的代市长王荣的言与行都在传达一个强烈信号，那就是深圳改革开放的调子不会变。

　　“行政三分制”的探索

　　在深圳并不长的历史中，一直能看到其在政治体制改革方面的不断尝试和探索，其中曾引起轰动的包括1983年的蛇口工业区管委会民主直选改革，1988年提出的“行政主导+立法委员会”的政改构思等等，但大都无疾而终。

　　2001年中国加入世贸组织，对于政府如何“入世”，中编办选择了这个屡创神奇的年轻城市进行行政管理体制改革试点。深圳市委市政府为此成立专家课题小组，首先进行调研分析，理清深圳市政府的公共事务，然后按照大行业、大系统的原则，将这些公共事务划分为若干“职能块”，在此基础上对政府部门进行重新定位和排列组合。

　　按照专家们的设想，政府的决策部门和执行部门除了分工不同，还有大小之分。决策部门按大行业、大系统进行设置， 数量较少但管的面较宽， 负责制定政府的法规、政策、办法。再根据每个决策部门的关联业务， 设置若干执行部门。执行部门规模较小，职责则相对专业和独立。决策部门和执行部门以“ 行政合同” 或“ 绩效合同” 确定双方的权、责关系， 监督部门则依此合同文本行使考察和监督之职。

　　2003年1月，在广东省十届人大一次会议上，时任深圳市长于幼军描绘出这一全新的政府架构：决策局只有决策权而没有执行权；执行局只有执行权而没有决策权；监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。

　　然而， 政府机构改革需要上级授权，地方政府作为空间不大，大部门大到什么程度？机构如何撤并？深圳特区并没有这样的特权。这一被广泛期待的探索还是被拦在了路上。

　　“我国政治体制改革是自上而下的，地方政府较难有作为。”深圳大学中国经济特区研究中心主任钟坚对《中国改革》表示。

　　而且，行政体制改革势必导致众多政府机构调整、撤并，人事安排，阻力之大也远远超出了专家们的预想。按照理想的设计方案，决策部门数量不宜太多。但在与深圳市组织政策研究室、发改局等人员成立的课题组讨论过程中，决策部门的数量从最开始规划的3个，一路增加到了21个。一边是决策部门想大大不起来，另一边却是一些执行部门该小却小不下去，深圳大学管理学院教授马敬仁举例说，国土和建设部门都是纯粹的执行部门，因为存在较大部门利益，“他们不愿分出来，最后也没办法动。”

　　汕头大学法学院院长杜钢建是当时方案的设计者之一，他曾经告诉媒体，如果按照最初的思路，至少有1/5的正局级部门将被撤销或合并，改革对这些部门以及个人利益的触及是无法回避的现实。

　　年轻的深圳未能走出中国政府机构改革的怪圈： 一是权力一收即死、一放就乱； 二是机构改革陷入精简- 膨胀- 再精简- 再膨胀的循环。

　　6年培育外部条件

　　但是，这六年来，“改革一直没有停步，深圳一直在培育土壤。”

　　在深圳学者看来，过去的改革因为侧重机构和人员调整，而没有考虑怎么给政府事务做减法。中编办通过2003年在深圳的试点，最后感觉到，只有通过把一些事务从政府剥离出去，才能由大政府变成小政府，真正为政府瘦身。

　　减事务的根本办法， 就是打破政府对公共权利和公共事务的垄断，引入其它管理主体。培育相应的机构接过政府剥离出来的公共事务，让民间力量参与进来成为深圳近年的重头戏。

　　一个让记者印象深刻的变化是在深圳打出的“公民社会，共同成长”的宣传标语。比如吴君亮团队推动深圳成为全国第一个向公众公开本级部门预算的城市，同时，深圳还是中国内地唯一一个诞生出民间版蓝皮书的城市。从2005年开始，深圳“两会”前，在民间会召开“深圳圆桌”会议，召集官方和民间学者，对政府施政进行点评，提出建言。

　　深圳依法登记注册的社会组织2008年底已经达到3239 家，“政府购买服务”已然上路；专家咨询、听证制度、公示制度、立法辩论等多种形式开始构建起立体的民意表达机制；政府公共信息平台、公共法治平台、政府集中采购平台；事业单位改革，社区自治……都在培育着深圳改革的外部条件。

　　有民间观察人士也认为，深圳在大部制方面在全国较早进行尝试和探索，可以说，是最有条件进行决策权、执行权和监督权制约协调的城市。

　　六年的铺垫，加之从中央到广东，有关行政管理体制改革思路的日渐明朗，让深圳看到了这正是改革的良机。综改方案的获批更让深圳有了一把尚方宝剑。

　　但这并不代表曾经的改革阻力已经消失，相反，在坊间看来，改革的阻力将更大，“过去只是局部推开，比如在国土、交通等部门尝试设了建筑工务署，行业协会服务署，但现在要全市推开，重组的力度更大，难度自然也会更大。”马敬仁表示。

　　事实上，当年可能迫使改革无疾而终的部门调整和机构撤并，如今仍是改革难破的题。

　　“决策权、执行权、监督权制约协调必须是和大部制结合在一起的，但是深圳大部制还有多少潜力可挖，也让人担忧。”知名评论人士金心异分析称，决策权、执行权、监督权制约协调是行政体系内部的调整，是否会导致部门内部的调整，是否会变成政府自己监督自己，“还有部门合并后谁当老大，权力边界怎么划分，都不让人乐观。”

　　或许是有了6年前的教训反思，民间对此次改革的路径选择多了几分理性。接受《中国改革》采访的人士几乎都认同这样的观点：此次改革应当采取渐进式策略，比如决策部门精简不要一步到位，可以慢慢调整， 先精简几个， 再精简几个，最终实现精简的目标；改革可以按照决策、执行、监督平级的模式来推进，避免引起部门的强烈反弹，导致历史重演。

　　坚持“内涵式”改革路径

　　“以往的行政管理体制改革带有明显的‘外延式’发展的痕迹，偏重精简机构、减少人员这些量的变化，政府职能转变、体制和机制创新相对薄弱。”深圳市委书记刘玉浦表示，行政体制改革“要敢于突破原有体制的束缚，坚持‘内涵式’的路径模式。”

　　对于如何推进此次改革，官方和民间普遍将目光落在深圳已设和新设的功能区上。

　　作为继光明新区之后深圳设立的第二个政府直接管理的功能区，坪山新区在6月底的挂牌显得很低调。新区由坪山、坑梓两个街道和深圳市大工业区整合而成，面积超过了关内的罗湖、福田等区。

　　“这是深圳发展的一件大事，作为综改先行区，全市所有部门都要加大对坪山新区的扶持力度。”王荣在挂牌仪式上表示，他本人也同时担任坪山新区领导小组组长。

　　在直接取消区级政府这一改革远景目标面临重重阻力的情况下，功能区的“小范围试水”，为“不能够一蹴而就”的改革选择了“半步走”的方式：从整合街道办和社区工作站的二级管理资源入手，实现在白纸上描摹创新的精简行政层级改革。

　　在坪山新区挂牌前不久， 光明新区纪律检查工作委员会也挂牌成立。和一般纪工委不一样，新区的纪工委构建大部制下大监督新格局，实现了纪检、监察、审计三项工作联动。这只是光明新区机关运作采取“ 大部制” 体制的一个缩影。于2007年5月31日成立的光明新区，既不是行政区，也不同于深圳市高新区和大工业区的管理体制，兼具开发区和行政区的职能，在新区范围内行使市政府决定由区级政府行使的职责，是深圳市人民政府的派出机构。

　　按照深圳市行政体制改革的思路，光明新区和坪山新区的街道办事处将和社区工作站整合为“社区服务机构”，从而初步形成“市-功能区-社区服务机构”的“一级政府三级管理雏形”。

　　专家表示，从光明新区到坪山新区，不仅是在区划上的调整，更是深圳在行政管理体制改革上的积极探索和有力尝试。深圳率先展开的功能区探索，将为中国城市治理模式提供样本。

　　“功能区是一种过渡形态。由于‘一级政府三级管理’涉及取消区级政府，而这涉及宪法。在目前‘撤区’还不现实的情况下，成立坪山、光明这样的功能区，逐渐虚化行政区，弱化区级政府功能，特别是经济管理职能，设置更多的功能区是必要的。”

　　对于面临巨大阻力的深层次改革，这似乎是一种值得期待的“过渡”。但对于六年之后重启改革的深圳而言，需要的不仅仅是这样的“过渡”。