花钱“销号”惊曝“信访寻租”乱象

　　本刊记者 王勉 周伟 王圣志

　　今天不花钱“销号”，也许明天就丢了“官帽”，这绝非危言耸听，而是一些基层干部的切肤之痛。

　　半月谈记者前不久在对信访问题进行调研时发现，“一票否决”制度下，严格的信访指标与政绩考核挂钩，滋生出“信访寻租”乱象。一些基层政府在“息访”不成功、“截访”不好使的情况下，为了保持所谓“清白”，给上级留下“稳定”的印象，只好想方设法通过“信访寻租”“销号”。

　　公关派出所，贿赂信访办、综治办，目的只有一个：不要登记在册

　　张军是某省会城市一派出所的民警。他告诉半月谈记者，长期上访使有的上访户得出“真经”：一是上访地点专挑要害部门，或者他们认为“管事”的部门；二是他们潜意识中认为“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”。

　　由于几个所谓“管事”的部门都在张军所在的派出所辖区内，因此，这里几乎每天都有上访者的身影。张军说，猫腻就出在这里：比如说到省委上访，如果他们派出所按规定办事，一般先是登记在册，然后通知上访者所在地政府来领人。同时，要把登记记录上报给省信访局或者省综治办。这样做就意味着某个地方将会增加信访记录。如果遇到老上访户，今天送回去，明天又来了，几次下来，这个地方的信访指标很快就会用完，结果可想而知。

　　为了避免这种情况，上有政策下有对策。有“智”者想出了这样的“妙招”——讨好派出所，贿赂信访局、综治办。具体操作办法是：某地专门负责上访者遣返的干部和一些重要辖区的派出所搞好关系，从所长到普通民警，一旦遇到这个地方的上访者，派出所就会在第一时间通知该地的信访干部，从而做到不登记、不上报。而派出所得到的“收获”是，对方不间断地给好处，吃吃喝喝是家常便饭，甚至给“人头费”，比如，帮你每销一个号，给派出所及民警几百元乃至上千元的好处费。

　　而对那些已经被信访部门、综治办登记的，没有别的办法，只能花钱买通这些部门，抹去“历史记录”。一些地方为了达到目的，不惜成本，甚至动用财政资金“公关”上级信访、综治机构，使其帮着“销号”。

　　中部地区某省一个县的常务副县长向半月谈记者透露了一个相似经历：他这两天刚从北京接上访者回来。在使出浑身解数劝说这些上访者暂时息访后，他跑到上级某部门去“销号”。令他失望的是，尽管赖在该部门办公室，一直磨到下午6点多也没有成功。工作人员认为，这是正常上访，没给“销号”。这名副县长很无奈：之所以想方设法“销号”，主要是考虑如果一段时间内他们县的信访量增多了，市里和县里主要领导就会怪罪，甚至会处分相关干部。

　　压力型体制下的无奈，滋生“信访寻租”乱象

　　“人家一心一意搞建设，我只能孤注一掷搞稳定。”西南某省一名县委书记向半月谈记者诉苦。

　　“有些问题不是我们县里能解决的，甚至省、市都难以解决，因为许多问题是历史原因造成的。但是上面要求我们不管三七二十一，总之不能出现稳定问题。我们只好想尽办法‘捂’。一方面和上访者喝酒交朋友，求他们别上访；另一方面，随时准备截访。软的不好使，就来硬的。一般是办‘学习班’，一些带头上访者，影响社会稳定，引起不良后果，拘留、罚款、劳教的都有。在信访方面，省对市的要求是‘一票否决’，市对县当然也跟着‘照葫芦画瓢’。”

　　“因我们这里信访问题复杂，市里要争先进，那等于痴心妄想，但我们也不能太落后，给市里拖后腿。因此，在信访方面，全力堵的同时，想方设法从外围做文章，那就是‘销号’。因为，不这样做，稍不留神就会触到‘一票否决’的高压线。主管信访的副市长就会受批评，我们更要看脸色，甚至会丢掉位置。”这名县委书记说。

　　一些基层信访干部在接受半月谈记者采访时表达了同样的观点：他们也不想参与“信访寻租”，但目前的信访体制和考核干部政绩、能力的压力型评价体系，又逼迫他们不得不这样做。在一些敏感时期，上级对他们的要求是，不管什么原因，不问青红皂白，只要有人上访给某个地方“丢了脸”，上访者所在单位或政府负责人就“没有好果子吃”。因此，他们只有一味去“灭火”，而事后“起火”的原因却少有人管。由于缺少从根本上解决问题的渠道，时间一长，矛盾再次爆发，又“起火”了，从而形成恶性循环。

　　中国社科院农村所社会问题研究中心主任于建嵘认为，如果说信访过程中同样存在权力寻租现象，也许有人难以理解。因为上访者通常无钱无关系，而信访部门则“无权”直接处理问题，并没有多少寻租的空间。但这只是问题的一面，另一面却常常被人忽略，那就是地方政府向更高级别信访部门的贿赂行为，最典型的是“销号”“销账”。为做到这一点，需要到上级信访部门请客送礼、沟通信息。目前，主要表现为地方政府的主动为之，是由信访考核工作的压力体制造成的。为减少“不正常”的进京访、越级访，信访已成为对地方政府考核的一个重要指标，常常是“一票否决”。为达到要求或做出“政绩”，地方官员在不能实际阻止信访民众去更高级别信访部门上访时，就会想办法从纸面上将其“消灭”。

　　东部某市驻京办的一名工作人员向半月谈记者透露，他们为“加强”与上级信访部门的关系，去年仅送的礼品价值就达数十万元。

　　广西壮族自治区党校副教授盘世贵说，现在实行的信访政策是“属地管理，分级负责”，并对地方党政机关规定了各种信访责任追究制，以求通过对地方党政机关施压来解决问题。2005年5月1日起正式实施的新信访条例，其中一条重要原则是保护信访人的权利。

　　“过去如果有进京上访者，一旦获取信息，地方就会派人去截访，现在截访这条路不好走了，为了避免增加基层的上访记录，向上级信访机关接待部门有关人员送礼、拉关系应运而生。”盘世贵说。中部地区某县一名接访人员告诉记者，不请客送礼，一旦上级信访部门登记上就没有办法补救了，或者说补救的难度就更大了。而一些上级信访、综治部门和干部也把“销号”作为创收的重要手段。半月谈记者在中部某市采访时了解到这样一件事：市里信访局一名干部暗中授意他接待的上访者多组织些人，把个人访搞成集体访，从而给上访者所在地的县政府施压，捞取好处。

　　消除“信访寻租”，重在改革信访体制

　　通过“信访寻租”，能否买来真稳定？显然不是。盘世贵说，花钱买来的稳定，等于硬是在一个脓包上贴了一个装饰物。结果时间一长，不仅装饰物会废弃掉，脓包也会烂得更厉害。也就是说，这种“泡沫稳定”实际上掩盖了矛盾，隐瞒了真相。截访所花费的经济成本已成为一些地方政府的沉重负担。而“销号”这种通过行贿上级信访部门官员来减少上访登记量的行为，不仅欺骗了上级，还在体制内部增加了一个腐败的新来源。更重要的是在一定程度上有可能错过在体制层面解决该信访问题的最佳时机。

　　通过花钱来化解信访问题，是将复杂问题简单化的表现。于建嵘认为，我国的信访部门因权限和掌握的资源有限，因此，对从根本上解决信访问题的能力有限，造成信访成功率很低，从而使得信访洪流日渐壮大。但是如果“一票否决”得不到改变，上级信访部门这个“无权”的部门，就会因统计信访量而对地方政府产生“生杀予夺”的效应。虽然绝大多数信访干部是好的，但很难说没有人会试图用权力寻租，用帮助“销号”“销账”引诱重压之下的地方政府，从而换取个人的经济利益。这种行为不但打击了信访民众对信访部门的信任，也使上级政府、中央政府得不到正确的信访统计信息，从而有可能导致对信访形势的误判。因此，需要减轻对地方政府的信访考核压力，杜绝信访部门权力寻租的可能。

　　于建嵘说，信访制度的功能，本质上应该是一种法律监督和行政监督，而法律监督和行政监督正是人大机构的主要和基本职能之一。许多信访事件的发生，主要是政府机关行政和司法机关执法过程中出现了问题，让执法机关、司法机关自身进行监督，很难产生良好的监督效果。解决好这些问题，首先要重新确定信访的功能目标，即在强化信访作为公民政治参与渠道的同时，要把公民权利救济方面的功能从信访制度中分离出去，以确定司法救济的权威性。

　　其次可考虑改革目前的信访体制，把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督“一府两院”的工作，以加强系统性和协调性。

　　再次，也是最为重要的是，要切实保障信访人的合法权益，对少数地方党政机关迫害信访者的案件要坚决查处。

　　广西社科院副研究员黄耀东认为，在信访问题上，当务之急，一是应建立自下而上的倒查制度。比如，对到市里上访的问题，市委、市政府要倒查县委、县政府为什么没有解决。同样，县里也可以倒查乡镇是什么原因，是政策问题，还是行政不作为？如果没有太大困难，却长期没有解决，就要追究相关人员的责任。

　　二是信访部门要改变以信访量为主要指标的考核办法，代之以信访问题解决程度为主要指标的办法。也就是说，改变过去以非正常进京上访数量来考核地方政府的办法，转为通过抽查、回访一些重点信访案件解决程度。只有这样，才能畅通民情渠道，化解基层矛盾，从而尽可能消除“信访寻租”现象。