文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵

　　新中国六十年来的区域发展史，一定程度上也可谓一部中国社会经济发展道路的探索史。对于一个自身具有特殊国情、没有任何现成模式可简单抄袭的发展中大国，“摸着石头过河”本身就意味着连续不断的开拓勇气与胆识。于是便有了建国初为快速构建全国工业体系而采取的工业大西进，也有了上世纪80年代初“两个大局”指引下的东部先行，更有今天仍然在不断探索实践的东中西协调发展新路径。

　　“三十年河东，三十年河西”，共和国六十年的经济建设几经东西。从东到西，从西到东，然后再把目光投向西部。一个轮回，这是终点，更是起点。螺旋式的上升终将达到新的发展高度。

　　诚然，这期间我们走了不少的弯路，甚至发生过一些严重的失误，但这是一个志存高远、谋求民族伟大复兴的共和国必须付出的代价。而且从奠定中国中西部工业基础和东部率先发展带来的综合国力提升两方面来说，均衡与非均衡的战略都在当时当地发挥了适合当时国情的积极作用。

　　现在，我们正在开辟的全国区域协调发展的道路依然面对着严峻挑战：能源和原材料短缺迫切要求加快中西部开发，各地方政府受经济利益驱使而造成地区产业结构趋同现象日益严重，过密、过度、无序开发的现象日益增多，西部弱小、东北落后、中部塌陷等现状依旧令人扼腕……但更多的人坚信，“和谐”、“可持续发展”、“以人为本”等已深入人心的理念不再只是口号，让更多的民众享受到改革开放和国家发展的成果将是未来区域发展的主要指导思想；通过加快建立健全区域协调互动机制，形成东中西部地区协调互动、相互促进、共同发展的新格局。

　　当然，均衡发展绝非平均发展，在全球化竞争形成的“虎狼”环伺局面下，具有国际竞争经验和实力基础的沿海地区依然是国家战略和政策的重点，但国情现实要求执政者在效率不失基础上追求更广泛的公平，如何寻找二者的最佳结合点，这是时代对共和国政策设计者智慧的又一重大考验。

　　经济版图60年聚变

　　我国60年来的区域发展走向和决策思路沿着螺旋式上升的轨迹，正在走上一个新境界

　　今年以来，在中央全力应对金融危机的背景下，宏观调控政策的一个新重心出现了——发展政策方向集中强调区域协调发展：国务院接连批复支持了一系列区域发展规划，无论是数量和速度，均为新中国成立以来所罕见。

　　2月份以来，国务院通过了《珠三角改革发展规划纲要》，发布了《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》，支持海峡西岸经济区建设，通过了《江苏沿海地区发展规划》和《辽宁沿海经济带发展规划》，《成渝经济区区域规划》《吉林省图们江区域开发开放规划》和山东半岛蓝色经济区同时处在规划编制中……

　　尤为值得关注的是，从8月20日到9月23日一个月之间，国务院常务会议集中通过了《关于应对国际金融危机保持西部地区经济平稳较快发展的意见》《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》和《促进中部地区崛起规划》等三个带有国家总体发展战略的区域政策新指导规划。

　　“如此短时间内集中推出，一方面说明我国区域发展不平衡问题对国民经济可持续性发展造成的压力已很严重，紧迫性越来越强；另一方面也表明当前我国已经有能力、有条件解决这个世纪性难题，更暗示中央决策思想统一、决心已下。”国家发改委相关负责人向《瞭望》新闻周刊解读说，我国60年来的区域发展走向和决策思路沿着螺旋式上升的轨迹，正在走上一个新境界。

　　60年来，从中西部到东部、再到中西部，共和国经济版图重心的演变完成了一个轮回。中国区域经济学会副会长陈栋生对此深有感触，这位30多年来长期从事经济布局研究的资深专家告诉《瞭望》新闻周刊：

　　新中国前30年，基于建国初期工业不均衡格局以及国防安全的考量，当时的党中央提出“均衡布局，重点发展中西部”的区域发展思路；改革开放30年来，为了尽快壮大国家经济实力并为改革开放探索道路，鼓励东部沿海地区率先发展成为当时决策的必然选择；从20世纪90年代开始，随着国内区域差距的不断扩大，加快中西部地区发展的呼声日益升高，促进地区经济协调发展的要求越来越迫切，协调发展逐渐成为决策者的主流思想。

　　但这个轮回绝非回到原点，而是实践经验不断积累、认识判断不断提高下的区域发展思想的全面升华。国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所副所长肖金成对本刊记者分析说，“前30年，促进欠发达地区的发展方面取得了很大成功；后30年，鼓励东部沿海地区率先发展政策获得了举世瞩目的成就。”

　　“区域政策的每一次变化都有其深刻的历史背景，这些政策积累了比较丰富的正反两方面的经验，对区域经济发展实践以及区域经济理论建设都具有重要意义。”在他看来，在新时期、新阶段，中国区域发展的内外部环境明显地不同于30年前和60年前，经济社会整体发展对中国区域发展的要求也迥异于过去任何历史阶段，“无论是后30年还是后60年，中国社会经济要取得更大的成绩，区域协调发展要在理论和实践上取得具体的重大突破，必须借鉴国内外发展经验，总结过去的失误教训。”

　　从“共和国长子”到“三线”建设

　　“改变工业过度集中于沿海的状况，成为新中国领导人首要考虑的问题。”陈栋生向本刊记者表示，新中国成立初期，旧中国留下的工业70%以上集中在占全国面积不到12%的东部沿海狭长地带，而占国土面积88%的中西部地区基本上没有真正的现代工业。为此，毛泽东在1956年《论十大关系》中论述，“沿海工业基地必须充分利用”，但“为了平衡工业发展的布局，内地工业必须大力发展”。

　　中国科学院可持续发展研究中心主任樊杰在接受《瞭望》新闻周刊采访时也表示，“新中国建立后，人们在主观愿望上都希望能尽快改变旧中国遗留下来的生产力分布极端不合理的状况。同时，从合理配置生产力的角度看，客观上也需要有重点地逐步发展内地工业，推进内地工业化进程。”因此，相比其他的内陆地区来说，具有较为完整工业基础，又具有毗邻苏联区位优势的东北，理所当然成为了新中国之初最重要的经济中心。

　　“一五”时期，苏联援建的156个项目中，58项在东北，占比37%。这些重点项目主要集中在机械、石油、化学和冶金等行业。初步建成了一大批工业基地，如鞍山钢铁公司、长春一汽、沈阳机床等。“二五”计划期间，我国在东北地区建立了大庆油田，并以此为依托建立了一批大型石油化工基地，东北地区的重工业基础进一步完善。

　　在我国社会主义工业化初期，东北为建设独立、完整的国民经济体系，推动我国工业化和城市化进程作出了历史性重大贡献，因其在新中国初期举足轻重的经济地位被称之为“共和国长子”，并以新中国“工业摇篮”而享誉天下。以沈阳、大连、长春、哈尔滨、吉林和齐齐哈尔等重工业城市为代表的东北老工业基地在全国经济发展中发挥了十分重要的作用。

　　上世纪60年代，中苏关系恶化，出于对国防安全的考虑，生产力布局以均衡发展为原则，由此提出了加快三线战略后方建设、积极备战的思想。“‘三线地区’是最具安全性的一些地方，当时主要发展军工产业。这一时期的布局包括四川、贵州、陕西、甘肃以及湘西、鄂西等地区。可以概括为‘进了山，钻了洞’。”樊杰告诉本刊记者，中国第三和第四两个五年计划的制定以及生产建设，都转向了以备战为中心，以建设三线地区为重点的轨道。

　　在三线建设时期，国家累计在三线地区的11个省区投资达1173.41亿元，其中“三五”时期482.43亿元，占全国的52.7%；“四五”时期690.98亿元，占全国的41.1%。肖金成介绍，经过10年建设，通过新建、迁建和改扩建等方式，在三线地区相继建成了近2000个大中型企业和科研单位，形成了5个大型科研基地和30个新兴工业城市，建成了拥有全国1/3以上工业固定资产原值，以国防工业和机电工业为主体的庞大三线工业。

　　我国在区域经济均衡发展战略的指导下，大规模投资于中西部，初步建立了现代工业的基本框架体系，基本实现了生产力均衡布局的区域经济发展目标。但同时，“三线时期经济重心的转移是迫于战时准备的需要，其一定程度上奠定了我国中西部地区的工业基础，但是也带来了较大的负面影响。”肖金成对本刊记者表示，一方面，严重制约了沿海地区经济潜力的发挥，影响了沿海经济的增长；另一方面，在三线建设的过程中，由于片面强调三线工厂要“分散、靠山、隐蔽”，人为割断了生产的有机联系，致使宏观经济效益低下。

　　因此，专家对这个阶段的评价较为统一：区域经济均衡发展战略的实施，虽然在建国初30年里取得了巨大成就，改变了旧有的不合理的生产力布局，但是“均衡”的发展战略，由于资金短缺、基础设施落后、传统供给等因素难以为继，造成很长时期轻工业产品的严重短缺，许多相关的国民经济部门的发展都受到了不同程度的影响。

　　经济重心东移

　　上世纪70年代末，国民经济几近于崩溃状态，理论界、中央决策层开始反思建国初30年区域经济均衡发展战略的经验教训，得出了以下几点共识：经济发展应尊重其自身规律，应将效率放在首位；我国各区域在自然资源、区位优势、生产力水平、技术条件和社会发展基础方面存在着较大差异，客观上存在着发展的“梯度推移”；在促成经济增长的要素既定的前提下，提高单位要素的效率是唯一的选择；一国或一地区的发展选择与周边地区有着十分重要的联系。

　　1978年底，邓小平提出“允许和支持一部分人、一部分地区通过诚实劳动和合法经营先富起来”的指导思想，中国开始实行鼓励沿海地区率先发展的政策。

　　国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长张军扩在接受《瞭望》新闻周刊采访时解读了其中的原因，“首先，这是尽快发展和壮大国家整体经济的需要。当时国家经济基础非常薄弱而财力有限，撒胡椒面的方式难以为继，而沿海地区发展条件好、见效快；其次，也是推进改革开放政策的需要。当时改革开放缺乏经验，国有经济薄弱、群众商品意识较浓的沿海地区适合作为改革开放政策的实验地。”

　　樊杰进一步分析说，东部沿海区域最靠近国际市场，最容易取得外线经济的发展。另外其发展的基础条件以及对内陆经济的带动作用较好，所以当时提出了“两步走”的战略，“让东部地区先富起来，带动中西部地区的发展，这是符合当时全球产业结构调整的思路的，也符合区域发展的规律。”

　　随着“东倾政策”的实施，区域经济的重心再次转移到东部沿海。这也意味着，进入20世纪80年代，中国的生产力布局和区域经济发展开始由过去主要强调备战和缩小地区差别，逐步转移到以提高经济效益为中心，向沿海地区倾斜，以对外开放为特征的非均衡发展战略率先在东部沿海地区实施。

　　1980年五届人大第十五次常委会批准了在深圳、珠海、汕头、厦门设置经济特区并通过了《广东省经济特区条例》；1984年，国家决定开放从东北沿海到广东南海的14个沿海港口城市；1985年初，又确定将长江三角洲，珠江三角洲，闽南厦门、漳州、泉州三角地区，以及胶东半岛、辽东半岛开辟为经济开放区；1988年，海南经济特区暨海南省成立……同时，国家加大了对东部的资金投入，以加快沿海地区开放为特征的区域经济非均衡发展战略已基本形成。

　　“区域发展的东部倾斜促进了我国经济总体水平迅速提高。在整个80年代，我国国民经济以超过12%的年速率增长，90年代也未低于8%，而这主要得益于东部地区更高的增长水平。”肖金成认为，东部地区的发展，提高了资金的运用效益，吸纳了大批西部地区农村的劳动力，大幅提高了国民经济的整体效率。尤其是90年代后投资主体多元化、所有制结构多元化、市场体系的建立，使东部地区经济发展突飞猛进。

　　不过，与此相伴，不平衡和不协调的问题，越来越突出地表现了出来。肖金成将这种非均衡发展战略带来的问题归结为三类：一是东部地区与中西部地区的经济发展差距不断拉大，不仅体现出经济发展的不平衡，也体现出社会发展的不平衡；二是地区产业结构严重失调，以各地政府为首的投资主体竞相发展价高利大的加工产品，区域分工弱化，产业分散，造成重复建设和资源浪费；三是区际摩擦、封锁日趋加剧，各地政府运用种种手段，构筑名目繁多的贸易壁垒，对地区资金、技术、人才和商品的进出实行封锁和垄断经营，使区域经济秩序发生严重混乱。

　　其结果是，1978年-2000年，东部GDP占全国的份额由44.1%上升到52.8%，上升了8.7个百分点；中部份额由21.8%下降到20.2%，下降了1.6个百分点；西部地区份额由20.1下降到17.1%，下降了3个百分点；东北份额由13.9%下降到10%，下降3.9个百分点。同期，东部人均GDP与中部人均GDP比值由1.69扩大到2.02，与西部的比值由1.85扩大到2.42；与东北的比值由0.84扩大到1.39。

　　注重东中西协调发展

　　上世纪90年代后期，地区间发展不平衡问题越发突出，呈现出东西部差距扩大、东北落后、中部塌陷等状况。张军扩说，这些使得中央政府在考虑经济增长提高效率的同时，不得不考虑到区域经济发展的公平问题。在此基础上，国家相继提出了西部大开发、振兴东北和中部崛起战略等。

　　1999年9月，十五届四中全会正式提出西部大开发战略，并强调指出，这一开发战略是直接关系到扩大内需，促进经济增长，关系到东西部协调发展和最终实现共同富裕的重大问题，是党中央总揽全局面向新世纪作出的重大决策。

　　2002年党的十六大报告中首次将东北振兴问题提升到了国家战略层面，次年9月底中央政治局讨论通过《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，标志振兴东北战略全面启动。

　　2004年3月，温家宝总理在政府工作报告中首次明确提出促进中部地区崛起。2006年，中部崛起的纲领性文件——《中共中央、国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》正式出台。这也标志着，中国区域发展战略开始新的全面转型，以实现更均衡、更协调、可持续性的科学发展。

　　受访专家指出，就国民经济整体而言，东西部的经济发展是相互依存的，西部地区的过度滞后，对整个国民经济的发展是不利的：西部资源的供给弹性无法及时改善，难以满足东部沿海地区及西部自身经济日益扩张的需求；西部市场容量因人均收入低而扩大较慢，不利于国民经济的持续稳定发展；西部的人才、资金大量流向沿海地区和高回报产业，进一步削弱了西部的发展能力。

　　此外，促进东中西的协调发展也是进一步保持我国经济良好发展势头的需要。东部地区经过20多年的发展，成为我国经济发展的“龙头”，是我国参与国际竞争的主要力量，为了进一步保持发展势头，必须积极发展创新型的高新产业，而此时也正是相关产业向中西部转移的有利时机，应促使这些产业与中西部劳动力、资源优势相结合协调发展。

　　张军扩向本刊记者解释说，区域发展格局可能需要同时满足以下三点要求，才称得上协调发展，“一是提高效率的要求。即区域发展格局有利于优化资源的空间配置，提高资源配置效率，有利于发展各地区的资源优势，形成各具特色、功能互补的区域分工格局。二是平衡发展要求。即区域发展格局有利于促进欠发达地区的发展，有利于逐步缩小地区发展差距和福利距离。三是环境友好要求。即区域发展格局有利于实现对资源、环境和生态的保护，实现人与自然的和谐，促进可持续发展。”

　　“这三个要求或目标之间并非总是互相一致的，而是常常互相矛盾的，因而需要对政策进行权衡取舍。”张军扩举例说，促进重点区域加快发展的政策，有利于促进效率的提高和全国整体实力的提升，但却往往会导致区域差异的扩大，不利于平衡发展目标的实现。再比如，同样数量的资金，投入到落后地区、贫困地区，有利于促进落后地区发展，缩小区域差距，而投入发达地区，则往往可以获得较大的经济效益。

　　在张军扩看来，不论针对哪类地区的发展，都需要在促进发展的同时，注意资源的节约、环境的保护和可持续发展。因此，究竟什么样的区域政策是符合区域协调发展的政策，并不能一概而论，而要视国情特点、经济发展的阶段以及经济社会发展面临的主要矛盾和主要任务而定。

　　因此，对于未来的区域协调发展，张军扩提出了三个战略性的指导思路：

　　其一，要在发挥市场配置资源的基础性作用的同时恰当发挥政府的作用。毫无疑问，促进区域协调发展必须也必将愈来愈多地发挥市场机制的作用，但市场从理论上是不完备的，为政府干预区域经济留下了空间；从实践上，恰当的干预往往能收到明显成效，我国对欠发达地区的扶持明显抑制了地区差距的扩大。

　　其二，系统设计区域政策，为恰当发挥政府作用创造了前提。现在的地方政府不仅要落实中央的政策，而且要更多地关注本地民众的利益诉求。与此同时，地方之间的关系越来越呈现为“经济利益交换”关系。区域政策必须兼顾各利益攸关方的利益，否则难以得到有效的落实。因此，在新的历史时期，中国的区域政策必须也有条件进行系统设计。

　　其三，完善体制机制，为有效发挥市场作用奠定基础。市场作用的发挥不是无条件的，而是有前提的。过去若干年，中国区域经济发展之所以出现突出问题，就是因为体制机制不健全使市场作用发生扭曲。新的历史时期，要更加注重基础性制度建设，为市场正确发挥作用奠定基础。