我国区域管理体制诸多“漏洞”，与缺少一个效能统一的区域政策协调机构不无关系

　　文/张庆杰

　　我国区域发展的总体战略基本形成。但是，在协调区域发展的管理体制、机制方面仍存在着一系列重大的问题需要破解。

　　五大“短板”

　　区域管理的调控对象尚待明确

　　在区域的划分上，我国目前存在着东部、中部、西部和东北四大战略区划分，行政区划分、主体功能区划分和经济区划分等多种区域的划分方式。战略区的划分在国家层面致使协调组织上也分为四块，且以行政组织协调方式为主，市场的作用和社会主体的功能难以得到发挥；经济区的管理处于无法可依的状态，也并未得到政府的确认；主体功能区的地位和作用也并未明确，配套的法规和规范尚未起步，等等。

　　国家层面上缺乏统一有效的管理

　　由于我国具有调控区域发展职能的部门较为分散，职能分工并不明确，部门政策的调控方向也不尽相同，因而区域管理的效果往往大打折扣，以统一有效的管理为目标的区域管理体制改革并未得到高度重视。目前这种分散管理的模式较为明显的缺陷，一是由于部门利益与目标不同，部门间政策实施的矛盾时有发生；二是分散管理难以有效避免相关项目和政策的重复，造成公共资源浪费。

　　跨行政区层面协调机制的有效性亟待提高

　　在我国区域一体化机制不断得以强化的情况下，许多地区通过地方政府倡导方式成立了松散的协调组织。从许多地区的实践看，一是从国家层面上对于地区间一体化发展和区域公共管理缺乏政策引导和激励机制；二是地区合作机制中行政性要求较多，而制度性的安排较少；三是地区合作大多出于道义，缺乏相应的经济激励和约束手段。

　　协调区域发展的法律基础尚待建立

　　我国目前在区域管理中缺少直接针对协调区域发展的法律法规基础，使政府制定政策、行使调控职能都缺少法规依据，政府应发挥主要作用的途径，如制定战略、规划、政策和协调等，以及行使区域经济调控职能等都缺少基本的支撑。这也造成了我国区域管理体制的安排以及政府的基本职能，在政府机构改革中缺少最为基本的依据。同时，也导致区域合作、互助等机制较大程度地停留在政策的层面上。

　　政府促进区域协调互动的手段尚待完善

　　我国目前还没有设立专门的区域开发基金，区域金融政策在国有大银行(包括政策性银行)改制中，大多已经不复存在。中央政府的财政转移支付政策也还不够稳定、规范、透明。基于主体功能区划分的区域配套政策建立尚待时日，且与现行按照行政区和战略区建立的区域政策框架如何协调，也还存在大量的问题需要研究。

　　思路完善方向

　　根据区域协调发展的目标要求，以国家主导地方配合和统筹安排重点突破的原则，可以着手完善区域管理体制与机制：

　　将战略区作为促进区域协调发展的总体导向。实践表明，东部、中部、西部和东北四大战略区作为政策载体平台的作用正在弱化，在今后调整区域管理体制的进程中，应更多地强调战略区在国家整体发展中导向的功能，逐步调整其政策载体和体制安排基础的作用。由按照战略区设立机构转变为更多地依据区域性质和功能，确定政府管理的基本职能和体制架构安排。

　　将主体功能区作为促进区域协调发展的基础。主体功能区划分，在很大程度上突破了省级、地市级行政区的界限，更多地考虑了地区资源环境承载能力、发展基础和未来发展潜力等。要通过“十一五”末期和“十二五”期间的努力，使主体功能区成为我国区域政策体系中调控空间开发格局相关政策的主要载体，发挥出其基础性的功能和作用。

　　将经济区作为促进区域协调发展的主要平台。经济区是主要基于市场力量而形成的，区域内各成员自觉、自愿开展合作是其基本特征，特别是其中地方政府这样的意愿和动力较强。因此，有必要强调以经济区作为中央政府指导和推进区域合作机制不断完善的对象。

　　以行政区为基础实施互助机制。以对口支援为主的区域互助机制，以及政府主导的以扶贫、支持落后地区发展为主要内容的扶持机制，都需要以行政区为单元而展开。主要方向是以法律法规将对口支援关系长期固化，通过编制全国和特定区域的对口支援规划，将对口支援资金和具体内容明确下来。

　　未来管理体制及职能设计

　　按照大部委改革的总体方向，我国宜单独设立区域管理机构。在2008年进行的政府机构改革中，已经将原国务院西部开发办、振兴东北办撤销，设置为国家发展改革委的内设司局，同时，中部崛起办从设立伊始就与国家发展改革委地区经济司合署办公。应该讲，这样的机构设置，为进一步调整和完善我国的区域管理体制奠定了一定的基础。

　　现在有三种方案：设立区域管理委员会，作为国务院的组成部门；设立国务院直属的国家区域发展管理局；设立国家区域发展管理局由国家发展改革委代管。以上三种体制设立方案的目的都是为了将目前由不同部门负责的分散的区域管理职能集中起来，中央政府通过法规、规划、政策等手段，统筹协调区域开发活动。(作者为国家发改委宏观经济研究院“推动区域协调发展的管理体制及机制研究”课题组组长)