“民告官”折射六大“机关病”

　　本刊记者 胡靖国

　　半月谈记者最近围绕一些“民告官”案件，与太原市中级人民法院的法官们一起分析哪些行政机关容易成被告、行政机关败诉的原因等，从中发现了长期存在的六大“机关病”。

　　千余案件，行政一把手出庭应诉仅6起

　　据太原市中级人民法院院长冯少勇介绍，自《行政诉讼法》颁布至今的20年中，太原市、县(区)两级法院共审理各类“民告官”案件1000余件。在2008年前，行政一把手出庭应诉率一直为零，2008年有6起案件行政一把手出庭应诉。2008年太原市两级法院共受理一审“民告官”案件122件，审结113件，行政机关败诉率为13.2%。这些案件主要集中在城建、土地、劳动和社会保障、公安等部门，从中折射出一些“机关病”。

　　一、超越职权，越俎代庖。在北京凌天世纪自动化技术有限公司诉山西省阳泉市知识产权办公室行政管理案中，阳泉市知识产权办公室对北京凌天世纪公司作出了未经许可，生产销售他人专利产品，侵犯他人专利权的裁定意见。北京凌天公司不服，2008年诉到太原中院。经开庭审理查明，阳泉市知识产权办公室对该案在行使地域管辖权方面依据不足，故法院判决撤销了阳泉市知识产权办公室的裁定意见。

　　法官点评：职权法定、越权无效是行政诉讼法的一项基本原则。每一个行政机关都应当在国家法律、法规授予的权限范围内行使权力，否则无效。

　　二、疏于审查，许可偏差。在山西省医药集团69户居民状告太原市规划局发放规划许可证违规，影响其采光、通风等权利的案件中，法院审理发现太原市规划局确实存在对楼距测量不准、许可不当等问题。

　　法官点评：“依法审查”是行政许可的前提和必经程序。现实中，有些行政机关审查工作走过场，导致行政许可出现偏差，酿成纠纷。

　　三、轻视程序，导致被诉。太原市民晋鹏升驾驶车辆在同一地点被交警部门安装的监控摄像拍下30余次违章记录，被处以5000余元罚款。但交警部门既未通知晋鹏升听证，也未下达处罚决定。晋鹏升从网上查到处罚信息后，以未听证、未送达处罚决定书以及处罚的目的是为了纠正而非罚款等理由将交警部门告上法庭。该案虽经调解结案，但交警部门在程序上的瑕疵显而易见。

　　法官点评：实体合法、程序合法是衡量一个具体行政行为是否合法的两个重要方面。现实中，一些行政机关重实体、轻程序，导致被起诉。

　　四、滥用职权，后果严重。山西省国土资源厅擅自将山西省临县白家峁煤矿变更为山西三兴煤焦有限公司，引发白家峁村民的集体越级上访，围堵党政机关，酿成群体诉讼。

　　法官点评：滥用职权的行为影响恶劣、后果严重，而且背后往往存在着行政执法人员主观动机不良等深层次问题。

　　五、有责不尽，怠于履职。太原市民贺新辉所居住房屋被登记在他人名下，贺新辉要求太原房产局给予合理答复和处理。太原房产局在收到申请后，长达半年之久未给予答复。法院判决太原房产局履行其法定职责。

　　法官点评：目前状告行政机关不作为的案件较多，主要集中在政府部门该答复的不答复、该公开的信息不公开、该许可的不许可、该查处的不查处以及公安部门该出警的不出警等问题。

　　六、消极应诉，丧失权利。山西省吕梁市劳动教养委员会认为山西省交城县张相才利用张贴带有煽动性的标语等手段，鼓动村民向政府索要地款，严重干扰了办公秩序，为此，决定对张相才实行劳动教养1年3个月。张相才不服，诉至法院。但劳教部门在收到起诉状副本10日内，既未提交答辩状和相关证据、依据，亦未提出延期举证申请，故法院以劳教部门没有相关证据为由，判决撤销了该劳教决定。

　　法官点评：实践中，行政机关因消极应诉而导致败诉的案件较多。究其原因：一方面是法律意识淡薄，责任意识差；另一方面是个别行政机关内部审批层级繁多，造成延误。

　　“机关病”形成原因

　　太原市中级人民法院行政审判庭庭长赵晋虎认为，“机关病”的形成有两方面原因。

　　首先是主观方面。一些官员认为，行政权是行政机关独立使用的特权，不应受到其他机关的监督，也不能适应司法监督。只能接受“官管民，官审民”，不能接受“官受审”。一些行政执法人员以“官老爷”的身份自居，法律、法规意识淡薄，导致越权执法；证据规则意识淡薄，导致举证不力，认定事实不清或错误；程序意识淡薄，致使违反法定程序现象突出；准确适用法律意识淡薄，导致适用法律错误；合理行政意识淡薄，导致行政裁量失当甚至滥用职权；恪尽职责意识淡薄，不依法履行法定职责或者行政不作为。

　　其次是制度方面。有些行政机关内部规章制度不健全，分工不具体，责任不明确，问责机制不到位，致使败诉案件屡屡发生；有些行政机关之间或内部职能重叠、交叉执法、互不通气，致使重复处理，引发错案；有些行政机关内部规定繁琐，审批层级繁多，为应诉加盖公章，需多个部门和十几个领导审批，致使错失答辩有效期而导致败诉。

　　追究不作为的“懒人” 查处乱作为的“猛人”

　　太原市中级人民法院院长冯少勇等人认为，当前各类社会矛盾叠加，社会稳定面临空前压力。涉及重大集体资产处置、矿产资源配置、土地征收、房屋拆迁、劳动和社会保障、土地承包、集体土地使用权和林权流转等类型的“民告官”案件频发，矛盾十分尖锐，引发重大群体性行政争议事件的风险增大。

　　为此，冯少勇等人建议，行政机关应提高行政效率，由管理型向服务型转变。在工作中坚决摒弃办事拖拉、互相掣肘、彼此推诿等衙门作风，追究那些不作为的“懒人”，查处那些乱作为的“猛人”；加大改革力度，废除那些门类繁多、手续繁杂、审批繁琐的陈规，建立和完善便民、利民的各项措施，公开政府信息，疏通官民沟通的渠道。

　　此外，行政机关既要合法行政，又要合理行政。要在法定职权范围内行使权力，执法要公平、公正，准确适用法律、法规和规范性文件，注意证据规则的正确运用。实践中，许多引发行政争议的案件形式上看似合法，却存在不合理的情形。当前，行政机关在合理行政方面要注意，如对企业慎用或尽量少用查封、扣押等行政强制措施，严格控制适用责令停业、吊销执照等严厉的处罚措施；对历史形成的大面积带有普遍性的违法现象(如城中村违章建筑)要慎重处理，避免因同事不同罚引发群体性事件；对法律规定较模糊和有争议的问题，处理时要站在利益各方角度考虑，不与民争利等。

    法官们还力倡行政首长出庭。他们说，目前，“民告官却见不到官”的现象非常普遍，带来了诸多不利影响。首先是不利于干群关系的和谐，容易引发干群之间的对立情绪；其次，行政官员不出庭应诉，就难以发现本部门工作中存在的问题和不足，不利于其执政水平的提高。