“黑车”为何难以治本

　　每次整治，确实有很多“黑车”被交通执法部门查扣，但是缴纳罚款后，就可以把车领回，重操旧业

　　《瞭望东方周刊》记者张欣 | 北京报道

　　今年8月，交通运输部公布了这样一组数据：

　　在交通运输部和公安部联合开展的为期3个月的打击“黑车”等非法从事出租汽车经营专项治理活动中，全国共投入执法人员25.5万人次，出动执法车辆53.7万辆次，查扣各类非法经营的“黑车”24.8万辆。

　　打击“黑车”的丰硕成果，在上海城市交通行政执法部门疑似“钓鱼”执法事件曝光后，难免有些失色。

　　全国一盘棋

　　打击“黑车”，全国一盘棋。

　　2009年2月，交通运输部、公安部联合下发通知，开始了为期3个月的打击“黑车”专项治理活动。

　　北京市交通执法总队违章处理处处长岳秀军告诉《瞭望东方周刊》，2008年各地陆续出现的出租车罢运事件，诱因之一是“黑车”数量太多，出租行业市场秩序混乱。政府因此加大了“黑车”治理力度。

　　2005年北京市交通执法总队有数据显示：北京共有出租车6.7万辆，黑车约7.2万辆。而目前，中国社科院工业经济研究所研究员余晖告诉本刊记者，北京的“黑车”已超过9万辆。

　　而北京市合法出租车的数量维持在6.8万辆左右，较2005年并无太大变化。

　　岳秀军告诉记者，在今年的整治行动中，截至9月，北京共查处非法经营的“黑车”12609辆，比上一年多6483辆。

　　经过3个月的集中治理，云南查获黑车8266辆，吉林查扣3300辆，四川查获4108辆，甘肃查处9700余辆。

　　打击“黑车”是场“持久战”。早在2006年5月，原建设部等6部委办就曾下发文件，要求全面清除非法营运车辆。

　　陕西省西安市汽车学会出租汽车分会会长马清和告诉记者，每次整治，确实有很多“黑车”被交通执法部门查扣，但是缴纳罚款后，就可以把车领回，重操旧业。

　　被罚的次数多了，“黑车”司机干脆把车扔在交通执法部门，“反正‘黑车’大部分都是报废车，总交罚金还不如干脆买辆车划算。”马清和说。

　　在北京，从事出租汽车经营的“黑车”将被没收违法所得，并处2万元以下的罚款，罚款最高额可达50万元。

　　今年，北京市交通执法大队集中销毁了447辆被扣后长期不接受处理，经公示后报废的“黑车”。

　　岳秀军说，此举对“黑车”的震慑很大。但他们的工作越来越难开展，因为更多的“黑车”躲进了胡同，躲到偏远的城乡结合部。

　　“钓鱼”目的就是“弄钱”

　　打击“黑车”的过程中，乱象丛生。孙中界断指，并非孤例。

　　2003年夏，哈尔滨交通行政综合执法支队大院里，一名40多岁的出租车司机，因无法交纳巨额罚款，和执法人员发生了激烈争吵，并把一桶汽油浇在身上。后来当地官方网站发布消息称，此人涉嫌危害公共安全罪，系自杀死亡。

　　2006年10月16日，江苏无锡一陆姓男子讨要被扣的私家车及失踪的数千元现金被拒，在滨湖区交通运政稽查大队剖腹自杀。据称，不交1.3万元罚款，稽查队绝不给车，而陆某则认为，没人帮我，只能以死来证明我的车不是黑车。

　　“查处‘黑车’难在取证，很多乘客并不配合。”岳秀军解释说。

　　“钓鱼”式执法应运而生。马清和告诉《瞭望东方周刊》，在西安也存在类似的执法方式。西安市一位姓牛的出租车司机送客人到临近的渭南市，空车返回途中被路人招停，说是去西安。司机见正好顺路就同意了。车子还没开动，几名自称是出租汽车管理处的男子就将车拦住，说其是异地营运，并处1000元罚金。

　　“那位乘客就是个托儿。”马清和说，也就是上海所说的“钩子”。

　　《陕西省出租车客运管理条例》确有规定，出租汽车不得在车辆营运证划定的范围以外驻地经营。但马清和认为，这位牛姓出租车司机并没有长期在渭南驻地经营，上述行政处罚是没有事实依据的。

　　他说，虽然罚款中有多少上缴财政、多少返还给交通执法部门、“托儿”能分得多少提成并不清楚，但像上述案例的这类行政处罚，目的就是“弄钱”。

　　“黑车”治本必须放开行业准入

　　“2002年，原建设部等五部委曾下发通知要求：出租车有效里程利用率低于70%的城市和地区，原则上不应该再以审批、拍卖等形式向市场投放或变相投放新的运力。”马清和告诉本刊记者，出租车行业的垄断经营情况越来越严重。

　　在余晖看来，“黑车”泛滥难治，症结还在中国出租车行业管理体制本身。因此，不少学者多次呼吁放开出租车行业准入制度。

　　垄断经营下，出租车经营权自然炙手可热。虽然上述2002年通知中明确规定，出租车经营权的转让要在政府主管部门的监管之下按照规定程序进行，但“出租车经营权”的私自交易并未消失。

　　马清和说，在西安，出租车公司购进的比亚迪汽车零售价在8.48万元左右，但如果加上出租车的经营权，这辆车就值40万。

　　他认为，一是供不应求，二是门槛过高，“黑车”屡禁不止盖因于此。

　　余晖也认为，“黑车”数量远超合法营运的出租车数量，说明出租车市场严重供不应求。“‘黑车’就是被逼出来的。”

　　2009年2月，交通运输部副部长冯正霖称：“要建立打击非法营运的长效机制：建立科学合理的出租汽车运行组织和运力投放制度，合理安排城市公交运力和调整运输线路，通过这种方式方便居民出行，从源头上遏制‘黑车’的生存空间，铲除‘黑车’滋生的‘土壤’。”■

　　“钓鱼”钩出执法利益化

　　如果打击过严，黑车彻底消失，既得利益将再难获得，甚至交通执法单位的地位和重要性亦会受到影响，所以打击总是有限度的，就出现了“放水养鱼、定期捕捞”的现象

　　文 | 王锡锌 

　　“钓鱼”执法是一场荒诞的游戏，也是一条巨大的利益链。

　　“钓钩”之上的执法者，本应是公平公正化身，却在利益激励机制和任务指标压力机制下，积极地使用“钓鱼”这种悖离法律也有悖法理的执法方式。

　　其一，执法的程序正义何在？

　　要领回车，先要放弃陈述和申辩权。但《行政处罚法》明确规定，当事人有权进行陈述和申辩，而拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。这样的强制性执法，无异于告诉你：不仅要认罚，还要认输，要服从这个游戏规则。

　　其二，为什么执法变成了一种怪异的游戏？

　　执法本为保护和实现公共利益，比如打击“黑车”，是为了保护合法营运出租车和消费者的权益不受侵害。但在中国很多社会领域，执法并不一定单纯是为了实现公共利益，在冠冕堂皇的说辞背后，是执法利益化。打着公共利益的幌子，受利益驱动的执法制度，催生“钓鱼”执法此类的利益链条，除了受害者，其他都是可悲又可气的谋利工具。

　　其实，“钓鱼”执法不独打击“黑车”特有。打击假币、打击假冒伪劣，在利益驱动或高压之下，执法者为了实现管理目的，常会采取此类“勾引式”执法。这些手段甚至被合法化，既是对法律的亵渎，还会侵害社会共同体赖以和谐共存和发展的最基本的社会资源：信任和互助。

　　“黑车”屡禁不绝，根源在于垄断封闭的出租车管理制度。因此，“黑车”的存在是法律制度的产物：社会有需求，获得许可难。

　　而打击“黑车”是利益博弈的过程。为了调动执法者打击“黑车”的积极性，利益激励机制和指标压力机制共同作用，执法力度会时松时紧---如果打击过严，黑车彻底消失，既得利益将再难获得，甚至交通执法单位的地位和重要性亦会受到影响，所以打击总是有限度的，就出现了“放水养鱼、定期捕捞”的现象。

　　这种制度安排导致的利益博弈，容易给社会造成两种印象：政府打击“黑车”的立场是摇摆的；打击是概率性的。所以人们看到，打击和繁荣共生。

　　推而广之，很多制度安排并没有考虑多种不同利益的现实需求，这是执法经常陷入困境的原因。就像城管打击流动商贩，交通执法打击“黑车”，结果都是打击和繁荣共生。■

　　(作者为北京大学法学院教授、宪法行政法研究中心副主任，本刊记者张欣整理)