编者按 从4月份的河南灵宝“王帅事件”，到5月上旬的杭州飙车案，从5月中旬的东莞城管殴打小贩，到7月重庆云阳两位官员因嫁女大办宴席在电视台“悔过”。近年来，官员道歉逐渐增多。从突发灾难、特大事故，到民众的日常生活，一个又一个道歉官员的面孔出现在人们眼前。道歉形式也很多样：开会道歉的、登报道歉的、上电视检讨的……已成为官场生态中的一大热点。在国外，官员道歉极其平常。最近，美国总统奥巴马就为发表含有种族主义倾向的言论而道歉。如何看待官员道歉现象，官员可不可以学习一些国外道歉的艺术？

　　什么样的“道歉”值得期待

　　公共选择理论的研究表明，政府管理机构与官员并不必然是公正无私的“道德人”，有可能具有追求自身利益最大化的经济人特征。因此，一个道德再高尚的政府在遇到麻烦的时候，都会尽量避害趋利，都想尽量最大程度地化解责任，而道歉就是化解责任的公关方式之一。

　　官员为什么要道歉？

　　“道歉既不伤害道歉者，也不伤害接受道歉的人。”古罗马政治家、哲学家塞涅卡较为生动地概括了“道歉”带来的好处。对官员道歉这现象进行分析，有助于各级官员更好地执政，更好地服务于人民大众。

　　公民意识逐渐提高的体现。公民参与是衡量现代社会政府治理民主化程度的重要指标。公民美德和公民责任是公民获得公民资格的前提条件，如果缺少必要的公民道德和公民责任，那么就不成为公民了。官员作为公民的一员，有必要为自己错误的施政行为或权力范围内的各种不作为或损坏人民的行为，向人民和社会道歉。这体现了公民意识的提高和官员官德的提高，为政治民主进步提供了更强大的动力。

　　官员思想解放的体现。以民为本，不仅是建设现代公共服务型政府的本质特征，更是建设公共服务型政府的总的指导思想和原则。曾几何时，官员们已经习惯了处在金字塔的顶端，囿于我国现有的行政运行制度和政治伦理，官员即便不作为也依旧我行我素，对“道歉”讳莫如深，让他们俯下身段向社会、民众鞠躬道歉认错，本身也是官员解放思想、与时俱进的表现。以市场为取向的经济改革和以民主为取向的政治改革，它们共同促使中国社会发生了深刻的结构性变化。随着社会力量的不断成长，面对来自社会的民意压力，如果官员继续保持僵化的思维模式和治理模式，势必使自己为时代潮流所抛弃。道歉认错是官员解放思想民本意识的真实体现。

　　以道德制约权力的体现。道歉，不仅是社会主流观念达成共识的一种美德，更是基于和谐意识和道德良知的社会价值取向。任何国家权力除必须有法律依据外，还需要有道义基础和社会道德舆论的支撑。一方面，权力持有者具备高尚的道德修养和道德责任心，是其合理行使权力、保证权力良性运行的一个重要条件。另一方面，一旦权力持有者行政不作为或者施行恶政，社会就会发挥道德伦理的强制力即道德舆论力量的制约作用，迫使其履行道德义务，或受到道德的惩罚，是以德治官、以德制权，用道德约束官员权力，以规范掌权者的行为，使权力行使者为政以德，以德服人。

　　官员问责方式的体现。政府是公共利益的代言人、实现者和维护者，当公共利益受损时，向社会道歉，其实就是正视矛盾，向公众承认自己工作的不足，向公众承诺改进工作的决心，是对自身管理职责的一种尊重，也是理性看待自己过失，严于律已、敢于担责的表现。其行为本身就是社会民主的一大进步。从这个意义上讲，问责可以赋予民众以更大的政治空间，有利于构建政府权力与责任间的关系，使二者达到平衡。并且，向公众道歉的举措，有利于在短时间内缓解民众的不满情绪，避免事态的激化；同时，在时间和空间上为政府应对矛盾赢取一个缓冲期，对解决好问题具有积极的意义。

　　官员道歉存在什么问题？

　　在对积极意义上的道歉进行分析后，我们再看看道歉存在的消极或者是有待完善的一面。如作秀道歉、洗责道歉、缺位道歉、被迫道歉等等你方唱罢我登场，民众有了“道歉疲劳症”，亟需对其弊病进行分析。

　　一是重视政府内部系统的“道歉”。虽然官员的权力来源于人民，可是官员的升迁奖惩来自于”组织”，因此，官员在职权范围内出现”失误”，更重视政府内部系统的”道歉”。因为此种道歉直接关系着官员晋升，所以，道歉措词的拿捏、道歉分寸的把握、道歉态度的表露、道歉场合的选择、道歉方式的甄别等等，都会让出现“失误”的官员煞费苦心。此时道歉已沦为对权力的追逐而不是对“失误”的问责。

　　二是无法上升为政治意义上的道歉。目前，官员道歉整体状况仍然处于自发与非制度化的阶段。我国至今没有建立起一套基于官员职位、职权、职责一致性基础上的、运行自如的现代政府问责的制度化体系。现行的既有党的条例，也有政府的规章，既有中央出台的，也有地方政府制定的，这些规章在问责的尺度、对象、结果等方面形式多样，缺乏统一性和可操作性。当官员出现失职导致重大失误或事故时，对其问责事宜是带有浓重“人治”色彩的同体问责，全系“组织”的一念之间，全建立在领导个人意志的基础之上的。如此局面也就造成，失职官员的道歉仅仅在私德意义上存在，无法上升为政治意义上的道歉。

　　三是道歉有时流于形式。目前，很多道歉从内容到程序缺乏规范化，存在很大的随意性，因而评价的结果很难做到客观、公正，有时候流于形式。就当下看，先前的不少道歉，大多基于官员自身的责任意识，仅取决于领导者的自省和觉悟或者是迫于社会舆论，这样就使得道歉流于形式，以至于形式大于内容，不少道歉过后，“失误”依旧没有改进。流于形式的道歉，不利于责任政府的建立，也不利于强化官员的责任意识与政治伦理。并且，道歉太多而过错又未见解决，那么政府的公信力将大打折扣，公众也会逐渐失去信心，对政府公共政策的信任包括对政策制定机制的信任和政策绩效的信任也将会降低。

　　四是道歉有时并没有成为提高管理水平的正面措施。一些官员或政府出现失误后，不是将道歉作为提高管理水平的正面措施，而是作为消极防御的手段，当某一方面问题成堆，引起社会强烈反应时，才出面道歉，谋求改正，因而总是陷于被动。虽然一些官员也知道，民众的不满是压制不了的，压得了一时，压不了一世，但他们总是漠视民众的需求，不把民众利益放在心上，总是抱着侥幸心理，试图将民怨压制住。更有甚者，以道歉柔性地选择回避而不是勇敢地直面责任。

　　五是成为某些官员逃避责任的“避雷针”。一些政府或官员向社会道歉，只是政府问责中一个表层姿态。如果没有相应的督查、追惩措施，“道歉”可能异化为别有用心者逃避责任的烟幕弹，问责的作用也将大打折扣。在中国古代，当老百姓对某些贪官污吏发生信任危机时，历代统治阶级往往使用“避雷针”原理进行处理，即用其他名声较好的清官来取代这些贪官。于是，老百姓的怨恨和愤怒就会通过“避雷针”——那下台的贪官传到地下去了。故此，道歉沦为某些官员公关“作秀”的方式和职能部门“规避责任”的工具。一些道歉是假，害怕上级追究是真；一些道歉不是基于没有解决好人民利益问题而反躬自省，而是害怕自身利益受损，是在实践一种规避责任的行为，保护自己的权力。

　　六是道歉主体不太明确。问责的责任体系一般包括道德责任、政治责任、行政责任和法律责任。目前，我国的部门职能交叉，政府部门之间、上下级之间、行政首长的正副职之间、行政官员之间的职权和职责划分模糊，出现了权责不清，或有权无责，或有责无权，权力和责任不平衡、不对称的现象。什么情况下需要道歉，什么职级的官员出来道歉，在什么范围内以什么形式道歉，公开道歉以后怎么办等等，都未形成制度，走向规范。同时，包括道歉的主体、道歉的客体、道歉的条件、道歉的表达方式、道歉的期限、道歉后的相应追责措施等一系列规范也很不完善。

　　事实上，我们过去也常常单纯从道德的角度来看待道歉官员的行为，把他们的道德动机作为评价他们的道歉行为的唯一依据，从而对于他们的道歉行为表现出大度的宽容和理解。太多的事实也表明：喧嚣如斯，问题依旧。官员们公开道歉的价值何在？显而易见，精彩的罪己式“道歉”，仅能说明领导对问题重视了。“公开道歉”不是根治症结的良药，形成有组织的公共舆论压力和社会道德强制力，监督官员承担政治和道义责任，迫使其克服行政不作为现象才是猛药。

　　(作者单位：国务院发展研究中心)

　　向国外官员学“道歉”

　　最近几年来，官员向百姓道歉日益成为我国政治生活的一道新的风景线，充分反映了官员和百姓间关系向着平等方向变化的新趋势。

　　自人类政治文明进入到民主共和时代以来，人们普遍认同的政府和社会、官员和百姓的关系应当是经济学中的委托—代理关系，即官员是代理人，百姓是委托人。官员应当向百姓负责，为公共利益服务。从这个意义上说，当官员出现过错、失职等情况之后，主动地、诚恳地、及时地向百姓道歉是顺理成章的事。因此，从不道歉到道歉，再到道歉的内容、方式和方法改进和提升的程度之不同，客观上可以作为一个国家民主化以及民主化发展程度的一个具体指标。

　　国外官员道歉案例

　　听证会原本是政府进行民主决策、加强官民沟通与理解的重要渠道之一，可在日本前首相小泉执政期间(安倍晋三时任内阁官房长官)，六成的听证会是通过“授意提问”的方式由政府一手操纵的。所谓“授意提问”，说白了就是日本政府为确保类似听证会的官民对话会议能够按照政府方面的意图进行，预先安排好参加者和发言人。这些被“授意”的参加者和发言人还能从政府那里拿到钱。这已经演变成赤裸裸的贿赂。在民怨四起和在野党的猛烈抨击之下，安倍晋三于2006年11月被迫下令组建一个特别调查委员会，专门调查主办听证会的各个部门。12月13日有关报告终于出炉，证明上述指责“皆为事实”。安倍在接到报告后很快表示：“我应该为此向国民道歉，并且愿意带头将三个月的薪水归还国库。”安倍还表示，现任官房长官盐崎恭久和当时与事件有关的政府阁僚等也将受到相应处分。据报道，涉嫌卷入“授意提问”丑闻的政府官员中，文部科学大臣伊吹文明、法务大臣长势甚远、国土交通大臣冬柴铁三、内阁官房长官盐崎恭久等日前也纷纷表示，将效仿安倍晋三把部分工资上交国库。

　　奥巴马当选总统不久后夸口已经给所有前总统打遍“友情电话”，却失言说不会像前总统里根的遗孀南希那样举办“降神会”与已故总统们会话，显然是冒犯了南希思念亡夫之情。奥巴马意识到“问题严重”，新闻发布会一完就马上给南希打电话道歉，据称，两人在电话上相谈甚欢。今年7月，奥巴马的朋友、哈佛大学非洲裔著名教授盖茨试图强行进入自家家门，引起邻居怀疑行窃而报警，被旋即赶来的警察逮捕。盖茨当着电视记者的面说了一句耐人寻味的话：“要是事件换成白人居民，不知警察做何处理？”消息传到奥巴马耳朵后，奥巴马发表言论，斥责逮捕盖茨的白人警官的行为“愚蠢”。说白人警察法办黑人居民“愚蠢”，虽不是宣扬种族主义，但已经含有种族主义倾向。奥巴马事后才知白人警官执法并无不当，根本与种族歧视无任何关系，奥巴马立刻向当事人和公众道歉，稍后还邀请来了事件当事人黑人教授和白人警察做客白宫，一同喝啤酒，算作是道歉的延续。

　　从中我们学什么

　　上述的具体事例都是一些效果比较好的道歉的例子，从中可以看出政府官员在道歉的方式和方法方面的一些共性的东西，值得我们借鉴。第一，道歉首先应该真诚。道歉应当充分体现其道德功能，即有错必改的心胸和诚意。如果只是以道歉为形式，为自己的不当行为辩护，甚至推卸责任，则一定会适得其反。日本前首相安倍晋三在口头道歉之外，加罚3个月的薪俸就是为了诚意的表达。没有以真诚为基础的、缺乏感染力的道歉不可能得到民众的谅解，随口说出、轻描淡写的道歉，不但难以让民众接受，反而会给人留下轻慢的印象，损伤政府的公信。

　　第二，道歉应该及时。总体来看，越及时效果越好，越迟缓负面效应越大。第一时间最好，即使因为各种原因，时隔日久，在得知真相或者在真相被披露的第一时间，就应该尽早道歉。日本前首相安倍晋三所道歉的事项虽已时过境迁，但在真相经过调查而披露之后及时道歉，也还不算太迟。

　　第三，道歉的方式方法可以多种多样，但形式一定要服务于内容，还要符合民族习惯。上述例子中，道歉的形式有：召开新闻发布会、宣读道歉申明、鞠躬、罚薪、喝啤酒、打电话等。其实，可以使用的形式还可以多种多样，例如在报刊上登载道歉申请、写道歉信等。我国古人还有负荆请罪、设宴赔罪、长跪不起等。虽然这些形式在今天已不再适当，更不见得适合于官员向百姓道歉，但都说明，在道歉的方法和方法上可以富于创意，可以不拘一格。但需要注意的是，道歉的形式一定要服务于内容，要根据需要表达的歉意的程度(或过错、失误的程度)、拟道歉的对象的需要来选取，而不能不分青红皂白，胡乱套用。例如，奥巴马向里根总统遗孀南希道歉，带有个人性质，情节也没有那么严重，打电话就比较适当了，召开新闻发布会反而有小题大做之嫌。另外，奥巴马约请黑人教授和白人警察做客白宫，一同喝啤酒，也是非常富有创意的道歉方式，既让当事人双方记忆深刻、尽释前嫌，也很好地达到了促进种族平等的效果。另外，道歉方式也要符合民族习惯。例如，东方民族习惯通过鞠躬、作揖道歉，而在西方恐怕就不合适了。

　　第四，道歉应以公开的方式为主。由于政府官员担任公职，其过错或失误、失职所影响的对象无论是个人还是群体甚至社会大众，其道歉的主导形式都应该是公开的，而不应是私下的。因为公职的特点决定了其失误、失职的影响潜在地具有公共性，实际的影响范围可能比暂时能够预见的还要广。例如，奥巴马对于白人警察的批评失当极可能牵涉种族平等问题，而这在美国可是一个头号敏感的大问题，而绝不仅仅是受到批评的白人警察个人的荣誉损失。

　　最后，特别需要强调的是，道歉的功能主要限于道德层面，而不应该被夸大。道歉是担任公职者因为履职失当、失误，而潜在地给公共利益造成损失的一种道德责任的体现，具有社会道德示范的效应，也是勇于承担公职责任的一种反映，以求得公众的谅解，弥合官员和百姓、政府和社会因失误、失职而引起的情感裂隙，拉近彼此情感间的距离。但是，道歉的道德功能绝不能替代个人所应承担的行政责任、政治责任甚至刑事责任。在没有列举的一些例子中，担任公职者因为失误和失职，还丢了官职，甚至被问罪。韩国前总统卢武铉在数次真诚道歉之后，甚至以自杀寻求国民的宽恕。如果以道歉推脱官员个人或政府应承担的其他实体责任，大事化小、小事化了，那就是对官员道歉的误解甚至是滥用，是极不可取的。

　　(作者为清华大学公共管理学院教授)