政改：党政合一与党政分开

　　文／袁绪程

　　近年来，县以下的基层党政机构改革试点层出不穷，颇有声势：从湖北、安徽等省的乡镇党委书记和乡镇长“一肩挑”改革，到广东县级区——顺德党政机构整合缩编、区委领导兼职政府职能部门首脑的改革等等，被媒体誉为“党政合一”的改革。有观点认为，党政合一的改革缓缓拉开了中国式政治体制改革的大幕；也有观点担忧：“党政合一”替代“党政分开”意味着始于上世纪八十年代的“党政分开”改革业已终结，新的一轮集权正在上演。

　　笔者认为，党政合一和党政分开是两个不同层面的改革，既不能相互替代，更不能片面地理解为相互否定，而是相辅相成的。

　　党政分开，是上世纪八十年代提出的改革任务。由于没有进行实质上的分开，党政机构尤其是政府机构不断膨胀，在同一权力领域相互交叉、相互重叠、权责不清、人浮于事。因此，针对行政领域的人员、机构、职能“三重叠”现象，进行“合一”的改革，旨在促进行政管理体制的科学化，提高行政效率，如前面提到的党政首脑“一肩挑”，意在消除长期困扰的不断摩擦内耗、扯皮推诿的党政“两张皮”问题；又如像顺德那样，将党委和政府职能重叠的机构合并整缩(由原来的41个精简为16个)的机构改革，意在节约行政党政机构成本，提高办事效率。

　　从改革的层面和性质看，“党政合一”的改革主要是机构及人员设置的科学化问题，用经济学的语言，是投入——产出效率最大化的问题，涉及的是机构及人员行政权力配置的合理化问题。

　　党政分开的改革主要是解决“党国同构”和“党政一体”所带来的“党政不分，以党代政”的问题。其领域包括行政、立法、司法，其性质涉及政治体制的民主化和科学化，以及改善党的执政方式，提高党的领导能力等层面的问题。其改革的方向是，党的各级组织有先有后、渐进有序地从包括行政、立法、司法的国家组织中分离出来，从“全能”的、“革命”的党走向现代的、法治的执政党。党政分开的本质是职能以及权责的分开。如果可以比喻的话，分离出来的党组织，更像是进行领导和决策的董事会，而不是进行直接经营的管理班子。因此，要严格界定党组织和国家组织的权力及责任。

　　应当说，党政分开的改革取得了一定得成效，但远没有到位。在某些领域甚至不尽如人意。从广义看，党政分开不应局限于“国家机器领域”，而应包括党群、党教、党事、党企等领域，在这些领域也应大胆的试点。应当看到，政治体制改革层面上的党政分开，是机构和人员配置改革层面上的党政合一的基础，只有抓好权力制衡的党政分开的改革，才能防止从一个极端——权力平衡的相互牵制、权力的低效率走向另一个极端——权力集中而可能产生的腐败。

　　我们期望，更多的基层能够把“党政合一”的机构及人员配置式改革与“党政分开”的职权分离式改革有机结合起来，从而既轰轰烈烈，又扎扎实实地推进我国的政治体制改革。