从开发区转向新区开发，是中国大环境发生的深刻变化使然。然而“探路者”的重任，需要新区有更多的担当。

　　改革转捩点：从“开发区”到“新区”

　　采写／《中国改革》记者 魏 群 杜 娟

　　“开发区是改革开放、经济体制改革的产物，”中国人事科学研究院院长吴江对《中国改革》开门见山地说。上世纪80年代，中国缺技术、缺管理，更缺资金，改革虽已起步，但计划经济的体制环境很不适应引进外资、对外开放的需要。要发生大的改革，“局部突破”几乎是唯一选择。“以利用外资为主、以兴办工业为主、以出口创汇为主、致力于一些新技术的引进”的开发区应运而生，这在一定时期内是城市创新的重要举措，也是这二、三十年来城市经济、技术发展的主体。

　　但经过30年的改革开放，中国改革已呈现明显的转折性特征：一是由开局阶段重点主攻经济体制改革的单兵突进，转向涉及经济、政治、社会和文化等各个领域的全方位综合配套改革。二是由开局阶段以经济体制“破旧”为主要任务，进入到“立新”阶段，主要任务是制度创新和完善。这个阶段的每个单项改革都“牵一发而动全身”，既绕不过去，又充满风险。作为单一经济功能区的开发区不能承受之重。

　　而“新区”，承担起新一轮改革“探路者”的重任：探索新的历史条件下区域协调的制度创新和发展模式。所谓新区，除了一些以开发区为主体的新区之外，还包括国家层面的综合配套改革试验区，以及城市划出的以商业开发为主要目地的行政区域。新区开发，已经成为一种新的现象。

　　让农民变市民是城市化的关键

　　对于新区，各地的热情毫不逊于当年的开发区。在规模上，新区似乎有过之而无不及。

　　今年7月18日挂牌成立的“郑州新区”，包括五个区一个县，即郑东新区、国家郑州经济技术开发区、白沙和官渡组团、航空港区、九龙国际产业(物流)园区，再加上中牟县，规划总面积约为 1800平方公里。

　　滨海新区包括塘沽区、汉沽区、大港区三个行政区和天津经济技术开发区、天津港保税区、天津港区以及东丽区、津南区的部分区域，规划面积2270平方公里。

　　2009年8月9日零点起，浦东再一次经历了区划调整，从原来的532.75平方公里拓展到了1210.41平方公里。整合南汇的意图，外界普遍解读的重大利好之一，就是上海要为浦东新区的下一步发展，扫清土地障碍。

　　经济发展的核心生产要素是土地，城市化进程的加快，会给农村带来一些好处，大量的农民进城，脱离土地。但如何让农民分享工业化、城市化带来的利益，如何平衡政府、企业和农民间的利益，是目前城市化进程中的难题。

　　南汇的划入使城乡一体化任务在新浦东时代十分严峻。南汇并入浦东以后，新浦东农民增加到了34万人，基本农田增加到了50万亩。新浦东出现了三重二元结构，比如镇保， 原浦东和原南汇差异比较大，农保也有差异；不仅公共产品服务存在差异，而且包括教育、医疗卫生等公共服务的从业人员收入水平也存在差异。

　　“新区与开发区最大的不同在于，新区必须着眼于解决城乡二元结构”，吴江指出。值得庆幸的是，各级政府在新区推动进程中都在尝试解答。

　　据了解，浦东正在考虑一个新农村改造计划，用几年时间，对200多个行政村进行村庄改造，届时将惠及20万户农民。浦东新区区长姜樑表示，要提高城乡公共资源统筹配置水平，积极推动与农村城市化、农民市民化、农业集约化相适应的土地管理制度创新，要探索完善农村集体资产管理体制，充分保障农民权益。

　　城乡一体化， 并不是简单地让农民由分散务农变集中，由分散居住变小区化，变成住在城镇的农民。需要转变的“不是身份而是实质，也就是农民意识”。

　　江苏省镇江市副市长李小平对《中国改革》介绍了镇江新区正在实施的“万顷良田”工程，将通过对5.6万亩农村各类土地的整理和调整，建成“田成方，路成网，渠相通，林成行”的适应现代化机械作业的大面积、连片的高标准农田，“不是让原有农民换地种田，而是要用集团规模、技术优势帮助他们应对冲击。”镇江新区管委会党工委副书记王祥义对《中国改革》强调，“要借此转变农民对单一农业的依赖心理、养成创造性和竞争意识。让他们从根本上融入现代社会，而不只是实现物质上的现代化。”

　　郑州新区则在全国率先提出了“复合型城市”理念：不是简单的城市＋农村＋开发区，而是城区内有一产、二产、三产，各组团之间利用生态、交通将之连接，破除“大城市”的弊端。

　　让吴江更关注的是农民的发展权问题，“失去了土地，农民的第二代怎么办？”他强调指出，“这要求包括教育、医疗在内的公共服务要均等化。”

　　据介绍，郑州新区的每个组团都将相互配套，功能齐全，必须有学校、医院等公共服务，必须配置一部分居住用地，方便人们生活和工作。

　　行政体制改革居于重要位置

　　浦东综改已经进行了4年，而着力转变政府职能，探索建立适应大区域特点、体现扁平化特征的新型行政管理体制，依然被放在了进一步推动综改工作的首位。

　　“小政府”一直是浦东的特色，早在浦东新区成立时就只有10个局、800名机关编制。和兄弟区县相比，机构减少了2/3，人员减少了1/3。

　　不过， 当地一位专家说， 现在存在着为了小政府而小政府的倾向。上海市教育委员会副主任尹后庆曾担任了四年的浦东新区社会发展局局长，他对《中国改革》介绍说，社会发展局分管教育、卫生、体育和人口，只有 90个编制。“静安区一个教育局管理40个学校，而浦东新区的一个教育处要管理400所学校。”当地专家还指出，新区政府将一些职能让渡给社会中介组织后，“反而收费次数比以前更多了。”

　　据了解，浦东新一轮区级机构改革，是按照综合统筹、经济服务、社会建设、城建管理、法制监督5个不同职能模块设置的。浦东政府工作部门从13个增加到了19个(仍少于目前上海其他区县26-28个委办局的配置)，此次机构的增加，是出于对新浦东功能建设的多种考虑。比如金融服务局的设置，把金融办从发改委里划出来，是为了更好地推进国际金融中心建设。把农委单列出来，是因为南汇划入后，新浦东的农田和农民都增加了，因此“三农”问题、破解城乡二元结构的问题，比以前都更要突出。

　　在滨海新区，行政体制改革同样居于重要位置。

　　滨海新区的管理体制，并没有打破原有的行政区划，只是一个综合协调机构，即滨海新区管委会。

　　国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成曾经指出，滨海新区的发展瓶颈主要是体制的瓶颈，表现为滨海新区内部各自为政的现象较为严重。滨海新区内各行政区和功能区是平级的机构，而新区管委会也只具指导和协调的功能，不是领导机构。这种状况影响滨海新区整合调度其内部资源。事实上，这也是目前新区普遍面临的矛盾。

　　滨海新区目前的思路是，天津市政府和各区把部分行政权力让渡给新区管委会，同时，成立了市委书记、市长负责的滨海新区发展领导小组，新区管委会主任同时担任小组办公室主任。“新区的问题可以直接走这个渠道向书记和市长汇报。”据介绍，滨海新区还在探索建立事权划分机制，即按照事件的类型而不是事件大小来划分管理权限。“如果是新区管委会管的事，各组成单位就不管。各组成单位自己管的事，新区管委会就不过问。”

　　作为“一国两制”的交会点和“内外辐射”的接合部，横琴新区的“制度创新”更有新意，其行政机构设置脱离了中国行政体制的窠臼。据介绍，横琴新区参照港澳行政机构，只设了10个部门。除了办公室和党群工作部，另设8个局(委员会)：统筹发展委员会、产业发展局、财金事务局、公共建设局、社会事业局、交流合作局、行政服务促进局、警务和综合管理局。港澳味浓厚的财金事务局和产业发展局，令人耳目一新。《横琴总体发展规划》中规定，新区管委会组织机构的原则是“ 精简、统一、效能”，并特别指出，横琴外的行政机构一般不在横琴设立分支机构，杜绝外界行政干扰。

　　“先试先行”，向现代服务业和先进制造业转型

　　“我希望浦东在闯上胆子大一点，重点是研究怎么通过综合配套改革为先进制造业和现代服务业，突破发展的一些制约和瓶颈上，找出一点新的路子， 做一点新的探索。”上海市委书记俞正声在2009年两会上说。

　　这实际上也是处于转型关键点的中国对新区的寄望。

　　在金融中心和航运中心建设之外，上海也在高调推动高新技术产业化的发展，而在选定的重点发展9个领域中，浦东新区占了8席。浦东目前的高新技术产业产值约为2600亿。而浦东也计划用三年的时间产值达到全市高新技术产业产值的40%。这显然不是个轻松的任务，但却事关上海先进制造业的发展前景。

　　目前在天津滨海2270平方公里的辖区内，产业园区也已被重新规划，其中12项专项规划目前已经基本完成。除了开发区、保税区之外，一些新的功能区也脱颖而出。其中，最令人瞩目的是天津市将耗资2000亿打造的于家堡金融区。与开发区以经济功能为主不同，新区获得了在区内对部分关键改革“先试先行”的特权：OTC(柜台交易)市场、PE(私募股权基金)中心、离岸金融中心、“港股直通车”……滨海新区正以全面金融改革的形象出现，而其正在试点的内容无论在哪个方面都是我国当前金融改革的难点、重点。

　　金融创新是滨海新区的重心，但并不是全部。实现京津空港口岸直通；实行人才全球招聘制度；“建立异地报关、异地报检、口岸放行”的监管体制；在塘沽区试点取消农业户口，实行城乡统一的社会保障、就业、教育、医疗等政策；“中关村”将出现在滨海新区……这份来自《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案三年实施计划(2008－2010年)》的改革发展“清单”，让滨海新区正在进行全方位创新。

　　而作为经济新区领域内“一国两制”的试验区，横琴需要为未来内地其他口岸与港澳的交流带来新的示范意义。其最大的亮点便是通关制度创新，俗称“二线关”。横琴与澳门间的口岸是“一线管理”，对出入境人员和货物查验较松弛，比如货物进出关只需备案。而横琴与珠海间的“二线管理”较为严格，货物进出需要报关、报检。分析人士认为，这一通关模式赋予横琴一定的“关外”色彩，但终究在“境内关内”，政策突破范围有限。

　　1+1>2的挑战

　　城市扩容，不可避免会带来新的融合，而将之转化为发展动力也需要一个过程。对于希望实现“1+1>2”的新区来说，只有把大量具体工作做细，才可能形成工作合力。

　　南汇划入之后的“新浦东”，被社会各界寄予厚望。但挑战也不小。

　　姜樑已坦率表示，自己到浦东新区任职时，上海市委书记俞正声就关照自己：你到那里去，南汇的事情要放到议事日程。市长韩正也交代：临港新城的事情不能冷下去。

　　陆家嘴、外高桥、张江、金桥等4个国家级开发区，在管理、品牌、团队、政策等方面有很大优势，而康桥工业区、南汇工业园区、国际医学园区等市级开发区和临港新城，在土地资源、发展空间上有明显优势。如何“对接双方优势、联动发展”已成为大浦东的专题重点。据了解，对接的具体路径将从规划联、资本联、政策联、产业联、项目联、行政联等方法中选择。

　　对于郑州新区庞大的5 区1 县的组合体，协调更成为最困难的环节。招商引资是各个地方的“一号工程”，为一个项目明争暗斗的案例不胜枚举。郑州新区是个“复合型城市”，又特别强调各个产业的协同和连接，如何协调政府和投资商利益，是现实的难题。

　　郑州新区希望有所突破。按照规划，“五区一县”的建设未来将在几个方面实现“统一”：规划要统一，一些跨区域的路网管线、污水处理、垃圾处理等必须统一规划；政策要统一；重大项目的选址要统管；基础设施建设和投融资平台也要统一。

　　作为河南的区域龙头，郑州也开始将资源共享作为优先考虑。据了解，中国电力投资总公司准备在郑州新区西部投资建设热电厂，但郑州方面建议其往东边布局，尽可能让郑州和开封两地共享，减少开封的成本，企业也可实现集约化经营。