《瞭望》文章：公共财政之义乌探索

　　浙江省义乌市近年来有序推进和不断完善公共财政体制建设，着力构建起“收入一个笼子，预算一个盘子，支出一个口子，财政监督全过程”的财政运行新机制。

　　“收入一个笼子”，实行预算内、外收入统管。

　　从源头上治理账户管理问题。在1998年和2003年，两次对全市339个行政事业单位的2843个账户进行全面清理，取消了所有执收执罚单位的收入户和收入过渡户，成立了财务核算中心，并实行银行账户财政审批制。2005年，对全市预算单位的银行账户进行清理，重新审核批准设立账户888个，进一步规范了行政事业单位银行账户管理。

　　从技术上实行财政实时监控。1998年成功开发了以收费单位和收费项目为基本数据单位的非税收入征集系统，实行全市200余家执收单位、26家执罚单位、23个银行代收点与财政实时联网，建立了单位开交缴通知、银行开票兼收款、资金直接进入财政专户的“收缴分离、罚缴分离、银行代收、财政统管”的非税收入管理模式，建立非税收入银行代收管理办法。

　　“预算一个盘子”，全面实行综合财政预算管理。

　　2000年义乌市实行了预算编制、执行和监督“三分离”的模式，即：所有收入不分预算内外，均为政府财政性资金，全额纳入收入预算管理，由市财政统筹安排；所有支出预算以综合预算收入为基础，结合可用财力综合编审，实行收支完全脱钩，所有支出都纳入零基预算的口子，按单位职能、事业发展需要，结合可用财力综合编审，由市财政统一核定安排，预算单位收取的收入和预算安排支出不再挂钩，实行彻底的收支两条线。

　　全面推行部门预算。所有财政收支一本账，市财政除按《预算法》留足预备费外，所有支出按项目全部列入部门支出预算；部门预算一经人代会审议通过，一般不再调整或追加。同时细化预算编制，增强预算刚性。深化部门预算“一编到底”改革，列入试点的单位除政策性增资外，年内不再追加经常性经费，力争实现“预算等于决算”。

　　“支出一个口子”，严格政府性支出管理。

　　在取消所有单位收入账户的基础上，一个单位只保留一个支出账户，并且支出账户只能接受市财政拨入的财政性拨款，从源头上控制了单位预算外收入进入单位账户的可能。同时资金拨付试行“金财工程”与“工行网银”联网操作。六年来累计直拨财政资金75.3亿元，授权集中支付资金1.14亿元。

　　义乌市通过深入实施财政“三个子”改革和加强政府性债务管理，公共财政框架初步建立，主要体现在以下四个方面：

　　一是规范了政府收支行为。一方面通过不断完善相关管理制度，从根本上切断了部门“权”与“利”的脐带，有效防止了预算单位乱收、乱罚，截留、挪用财政资金的现象；另一方面随着财政资金支付规范、高效运行，预算刚性明显增强，管理程序更趋规范，政府采购公开化、透明化。

　　二是增强了政府调控能力。彻底扭转了“预算外资金部门所有”这一传统认识，把大量预算外资金实行集中统一管理，统筹了政府财力，增强了政府的调控能力。2000年，全市综合财政预算可用财力为23.59亿元，到2006年达82.42亿元，是2000年的3.49倍，年均增长41.56%。

　　三是优化了财政资源配置。财政支出结构不断优化，重点向新农村建设、就业再就业、社会保障、公共安全、生态环保、教育等方面倾斜。建立被征地农村居民“生活保障网”，目前参加被征地农民养老保障的已达15.1万人；2002～2006年，财政对“三农”的投入累计为62亿元，年均增长20%；2004～2008年，财政投入公共卫生约7.1亿元，比前五年增长3倍；从2001起，每年用于教育的财政性经费都在5亿元以上。□(文/孙明霞)

　　《瞭望》文章：央地关系新变化

　　央地关系复杂性的增加，需要适当扩大地方财权，改变部门权力过于集中的局面

　　文/辛向阳

　　党的十六大报告提出：“依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。”近七年多来，中央与地方关系在完善社会主义市场经济和构建社会主义和谐社会的进程中出现了一些新的变化。

　　复杂性在增加

　　随着经济的快速增长，中国各个省区市的经济实力在显著上升。大陆国内地区生产总值超万亿元的省级行政区在不断增加，“万亿GDP”的省份2004年只有4个(广东16040亿元，山东15490.7亿元，江苏超过15000亿元，浙江为11243亿元)，而到了2008年底，“万亿GDP”的省份已经超过13个。

　　其中超过3万亿的有：广东为35696亿元，山东为31072亿元，江苏为30024亿元；超过2万亿元的是浙江为21486亿元，之后的就是河南、河北、上海、辽宁、四川、湖北、湖南、福建和北京等省市，都在万亿元以上。

　　这些省市的经济体量越来越大。如果我们把它们与世界上一些国家2008年的GDP相比，就会看得更明显。2008年GDP排在第39位的是马来西亚，为1620亿美元；第40位的是智利，为1570亿美元，第41位的是以色列，为1500亿美元。这三个国家按照2008年人民币与美元汇率计算，基本上在1万亿～1.2万亿元。

　　每一个省区市不止有体量比较大的经济，还有政治、社会、文化等诸多越来越复杂的事务，扩大与其事权相适应的财政权是必需的。2006年10月11日中共十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》讲：“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制。完善中央和地方共享税分成办法，加大财政转移支付力度，促进转移支付规范化、法制化。”

　　法治化程度在提高

　　2004年3月22日，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》提出，全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。

　　第一个目标就是“政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确”。又说：“合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限。”

　　《纲要》的意义在于：提出用10年的时间基本建成法治政府，也就是说到2015年前后，法治政府的框架就已经确立。法治政府的内涵非常丰富，其中中央与地方关系的法治化是衡量法治政府的基本标准之一。这也就意味着到2015年前后，中央与地方的关系就应该基本上实现法治化、制度化的目标。

　　随着法治化目标的推进，有很多的工作需要进一步制度化。例如，垂直管理部门与地方政府关系的规范化需要加大力度。从近几年的情况看，越来越多的职能部门开始脱离地方政府的序列，实行垂直管理，以加强执法效能。这种垂直管理从技术层面上有其合理性和现实性，但是与地方政府的决策体制相衔接的问题需要制度化的解决方案。一定程度，需要改变权力在中央各部的过于集中。

　　组织化程度在加强

　　这里讲的组织化程度主要是讲两个方面：一个是以统筹区域发展来促进统筹中央与地方关系，一个是加强对国家级综合配套改革实验区的管理与领导。

　　从第一个方面讲，1999年中央提出西部大开发战略，随后于2000年3月成立国务院西部开发领导小组办公室，统筹实施西部大开发政策，这就把西部10余个省区作为一个整体加以规划和发展。2003年中央又提出振兴东北地区等老工业基地战略，并于同年12月成立国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组，领导小组协调东北地区等老工业基地经济社会全面发展。另外，中央提出的东部率先发展战略、中部崛起战略都有利于推进中央与地方关系的体制化。

　　从第二个方面看，申报国家级发展“综合配套改革试验区”是很多城市发展中的一个关键举措。2005年6月21日，国务院批准上海浦东新区为国家综合配套改革试验区，国务院提出：浦东新区要按照着力转变政府职能、着力转变经济运行方式、着力改变城乡二元结构三个方面的要求，进行综合配套改革，在一些重点领域和关键环节要取得突破。

　　2006年5月国务院发布的《关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》指出：推进天津滨海新区开发开放，有利于提升京津冀及环渤海地区的国际竞争力；推进天津滨海新区开发开放，有利于实施全国区域协调发展总体战略；有利于探索新时期区域发展的新模式。

　　2009年1月国务院发布的《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》指出：加快重庆市统筹城乡改革和发展，是深入实施西部大开发战略的需要，是为全国统筹城乡改革提供示范的需要，是形成沿海与内陆联动开发开放新格局的需要，是保障长江流域生态环境安全的需要。

　　另外，武汉和湖南的长(沙)株(洲)潭(湘潭)是国家的“两型社会”试验区。

　　这些国家级综合配套改革试验区的共同特点就是承担推动国家发展的使命。通过对这些国家级综合配套改革试验区的领导与管理也会不断推动中央与地方关系的体制化。□(作者为中国社科院马克思主义研究院研究员、博士生导师)