借调困境与“编制”难题

　　目前，我国许多政府部门存在大量借调事业单位人员和下级干部的现象。据估计，一些中央部委机关借调人员的数量大体在正式编制的10%－20%。我们要正视大量借调干部现象的存在，对这一现象进行深入的调查研究并解剖，从而从根本上解决这一问题。　

　　人员编制管理不能适应政府全面正确履行职能的需要

　　我国政府部门尤其是中央政府部门借调干部现象原因很多：有政府职能转变不到位的原因；也有官僚主义、工作作风方面的原因；有政府组织结构不合理、政府执行力不强、办事效率不高的原因；有事业单位的改革未跟上，社会中介组织发育不成熟，导致很多政府该转移的职能无法转移出去的原因；有干部素质能力不高，工作主观能动性不强的原因，等等。

　　但是，最根本的原因，是人员编制管理不能适应政府全面正确履行职能的需要：

　　一是人员编制管理不能根据新情况、新任务进行适时调整，不能适应经济社会发展导致政府市场监管、公共服务、社会管理职能大幅增加的需要。随着我国改革开放的深化，政府宏观经济管理、市场监管、社会管理和公共服务职能都需要进一步加强，导致人员编制现状与各项业务发展需求之间的矛盾日益突出。特别是我国的社会管理和公共服务部门的机构设置、职能配置和人员编制比较薄弱，出现了“缺位”或“不到位”的现象。

　　二是对中央政府机关的人员编制配备缺乏科学的测算和规范，导致人员编制管理不能适应政府履行职能的需要。如卫生部承担的重大疾病防控、医疗服务组织管理、公共卫生监管、新型农村合作医疗、妇幼卫生和社区卫生、突发公共卫生事件处置、医疗卫生体制改革等繁重任务，但是卫生部机关行政编制只有370多名，与其工作职能极不相称，只能依靠机关工作人员加班和大量借调部外工作人员进行工作。

　　三是人员编制不合理，存在工作量大的部门编制少、工作量少的部门编制多的问题，导致人浮于事的现象与大量“借调”干部的现象并存。人员编制按固定比例一刀切，没有按调整后的职能来配备相应的人员编制，造成一些部门清闲，而另一些部门人员紧张，疲于应付。

　　四是我国政府行政管理事务缺乏中央专有事务与地方专有事务的划分，这是造成大量借调干部现象的深层体制原因。我国公务员缺乏中央公务员与地方公务员的划分，中央公务员偏少，而地方特别是市、县、乡三级公务员数量偏多。按国际惯例，中央、省级、地方公务员之间的数量结构应呈现一个“梯形”结构，中央公务员占公务员总数的比重大概在20%左右。但是我国中央公务员的行政编制仅有1.8万名左右，在整个公务员总数中的比重不到0.4%，各层级公务员之间的比例呈现一个顶端极小的金字塔结构。

　　大量借调干部的负面影响

　　不可否认的是，大量借调干部，已经对我国政府行政管理造成了一些负面影响。

　　一是影响了中央政府对全国社会经济事务的宏观管理能力与控制能力。如国家发改委与工信部管理煤炭行业的仅有几名同志，管理一个拥有2万多处煤矿、550多万从业人员、20多亿吨产量且有很高危险性的庞大产业，管理难度很大。再如，国内贸易市场运行监测方面，市场监管力量不足。在我国近几年出现的“监管失灵”现象，大量的毒奶粉、假药的出现，也与我们的中央政府市场监管力量不足有着直接的关系。

　　二是影响了依法行政。由于定编不科学，政府部门定了职能履行不了或干不过来，就大量从地方或基层借人，甚至由借调人员代替决策、行政，这就不符合依法行政要求。目前，政府职能交给事业单位行使的现象还有继续加大的趋势。

　　三是影响了政府全面正确履行职能。有的政府部门人员偏少，一般只能忙于日常工作，对一些新情况、新问题了解得不够及时，对一些深层次问题研究得不够深入。

　　四是影响了政府与事业单位、社会组织之间的关系，加剧了政企不分、政事不分、政社不分的现象。一些地方将事业单位作为机构改革的缓冲地带，或将行政机关变通为事业单位，或将本应由机关承担的行政管理职能转移给下属事业单位；行政机关人员是减少了，但行政支持类事业单位却大量增加，加剧了政事不分的状况。

　　五是影响了行政成本。由于机关上班的人不堪重负，不得已借调人或返聘，造成行政成本不减反增；一些事业单位进人较行政单位容易，不是那么严格，反而造成了机构臃肿、人浮于事。

　　六是影响了公共部门人才资源的管理与开发。被借调干部工资、职务等都在原单位，在现单位根本谈不上工资晋级、职务晋升、考核获奖，长期下去，将影响这些干部的职业生涯发展和工作积极性。

　　可以预见的是，如果人员编制管理的科学性问题长期得不到解决，将进一步影响政府职能的正常行使，影响政府社会管理、公共服务职能的全面履行，并将进一步削弱中央政府的宏观管理能力和执行能力。

　　在不增加编制总额的情况下适度调整公务员结构

　　解决大量借调干部现象的根本途径，是在不增加现有公务员编制总额的前提下，本着人员编制管理科学化的原则，对公务员的层次结构、种类结构、职能结构进行适度调整。总的方向是：在科学划分中央事务与地方事务的基础上，充分调增中央公务员的数量，适度调增省级公务员的数量，调减市、县、乡镇公务员的数量，相应地调减事业单位编制；对政府部门从事职能履行、内部管理、辅助事务的人员数量进行调整，调增从事职能履行的公务员数量，调减从事内部管理、辅助事务的公务员数量；对不同部门的公务员数量，应宜增则增，宜减则减，而不能固守原有的人员编制结构，应调增从事市场监管、社会管理与公共服务职能的公务员数量，适度调减从事政府内部事务的公务员数量。

　　一是现有公务员编制总量不能突破。效率效能原则是人员编制管理的首要原则。政府管理的关键在于提高行政效率，尽量用最少的人员，提供更多、更好的公共服务与公共产品。因而，首先要建立机构编制总量控制机制。从我国的实际情况看，目前公务员总的数量是较为适应我国经济社会发展要求的。因而，全国公务员的编制总量要维持不变，不管怎样进行人员编制结构调整，公务员编制总量规模都不应突破。

　　二是要实现人员编制管理的科学化。我国政府人员编制配备应与职能相适应，编制应向行使社会管理和公共服务职能的机构和部门倾斜，而不应与行使政府内部事务管理职能的部门一概而论。应根据部门工作任务的繁重程度和社会责任的大小程度、区分政府内部事务部门和社会事务部门重新核定编制，向公共服务和社会管理部门倾斜。对公共服务部门的编制管理，可以借鉴国外编制管理办法，对于直接服务于公众的社会管理和公共服务部门根据服务对象的多少来确定编制数量。编制分配不能一成不变，应根据定编因素的变化，每隔一定时间进行一次调整，建议每五年调整一次。

　　三是要在合理划分中央与地方权限的基础上，划分中央公务员与地方公务员，适当增加中央公务员数量；适当调减地方公务员数量与事业单位人员数量。从长远看，中央事务应由中央部门驻全国各大区办事处与地方办事处的中央公务员执行，而不是交由地方公务员执行。(作者为国家行政学院公共管理教研部教授)

　　约束借调：“人少”“事多”的博弈对策

　　“人少”、“事多”现象与借调的关系

　　目前，有的党政机关借调下级机关或事业单位的干部并不是用来完成临时性的工作或项目，而是长期使用借调干部从事一般性的工作。这种现象，既不符合借调的本来含义，也不符合现行的人事管理制度，特别是公务员管理制度，也不一定有利于借调人员的事业成长。但是，既然长期存在，就总是具有一定的原因。它是对现行人事制度的一种变通性补充，需要正确对待和引导。

　　首先应当承认，大部分党政机关之所以借调干部，还是存在着现有人员不够用的情况，也可以说存在人才短缺现象。造成这种短缺现象的原因不外乎两个方面：一是“人少”，某些党政机构的人力资源结构不够合理，缺乏具有较高业务水平的人才，现有的人员难以完成当前的工作。就是说，岗位上有人，但是用不上，干不好，确实需要临时借用一些人员。这些借调的人员往往都是下级单位的业务骨干，能够胜任上级单位的工作。也可以说，这些借调人员的业务水平要高于或强于上级单位的现有人员。二是“事多”，某些党政机构承担的管理事务太多，现有的人员忙不过来，不得不经常加班，只得求助于下级单位支援。在这种情况下，借调人员的水平就不一定高于上级单位的人员，但是也能够胜任工作。这种情况，还可以细分：一种可能是，这些党政机构承担的事务是法定的或制度规定的，是合理的，但是由于人员编制严重不足，只好借调下级单位的人员帮忙。另一种情况是，某些党政机构承担或“承揽”了许多不必要的事务，甚至是“抢”了下级单位的事务，导致编制内的人员疲于奔命，只好借用下属机关的干部帮忙。

　　对于导致“人少”的情况，可以进一步分析：一是某些党政机构的现有工作人员业务素质不够，但是又没有及时地进行培训提高。也有可能是这些人员进入党政机关时把关不严，组织人事部门因各种人情因素把一些不太符合公共管理人才要求的人员“放”进了党政机关，造成了人力资源的错位使用，“强人所难”、“小才大用”。二是某些党政机构的内部人力资源配置不合理，“不差人”，能干的人才有的是，就是得不到合理使用。或者是缺乏正常的人才发现机制和流动机制，“我很能干，但是领导不知道”；或者是某个主要领导就是不喜欢这些有能力的人，“你能干，我就是不用你”，导致“大才小用”、人才浪费。三是某些领导的偏好就是喜欢自己管理的下属人员、干部多一些，“韩信将兵，多多益善”，人多热闹，有气派，出去检查工作、参加活动时总喜欢很多人跟着，前呼后拥，很是威风。而且，人多了，大家都可以轻松点，不必搞得那么累。在这些领导心目中，人少是最不能容忍的，机关里冷冷清清不好。四是某些心术不正的领导干部为了达到排除异己的目的，对那些有能力有水平的干部进行“搁置式”处理，这样，本来“人够用”，就变成“人不够”了。而借调人员容易听领导指挥，不可能提不同意见，于是就放着身边的人才不用而大量借调下属单位的人员。

　　对于导致“事多”的情况，也可以进一步分析：一是我们国家正处在一个大的发展时期和体制转型期，计划和编制都赶不上变化。很多新的公共事务不断出现，一些政府机构承担的工作总在增加。比如食品安全工作，过去有所忽略，现在从中央到地方都很重视，食品安全监督管理工作需要大力加强。还比如“家电下乡”、“汽车下乡”项目，以前没有，但现在却成了若干政府部门的重要工作。完成这些新的公共管理事务都需要适当增加工作人员。在人员编制调整一时难以实现的情况下，借调可能就是一种“短平快”的解决方案。二是不少党政机构的“事多”是“自寻烦恼”，甚至是“无事生非”的后果。本来法定的或有关制度规定的公共管理事务并不多，是和人员编制配置基本吻合的。但是某些领导为了创造自己的政绩，为了创造“形象”，为了引起上级领导关注或吸引媒体眼球，千方百计地扩大本单位的职能或管理事务。比如，随意发动新的产品质量认证工程、进行不必要的工作质量评估等，都增加了本单位或本系统的公共管理工作量，加大了工作人员的工作强度。三是个别单位的事多，纯粹是某个领导为了达到“创收”的目的而人为创设的。通过设立某些行政审批项目，要求企业进行不必要的申请，从而达到“敛钱”的目的，这实际上就是一种“设租”行为，让别人来“寻租”，中饱私囊。四是某些垂直管理的政府系统上下级之间的“事”和“人”配置不合理，上级单位对下级不放事，不放权，承揽了很多下级机构应该承担的事情。

　　借调具有一定的可行空间

　　借调之所以能够普遍存在，不仅具有各种各样的客观需要，还在于这种制度安排具有一定的可行空间。首先是缺乏财务制约关系，存在“预算软约束”现象。如果上级单位向下级单位借调一个干部，借期一年。但是需要支付借调人员在这一年中的所有工资津贴和福利待遇，我想，这个上级单位就会“三思而后行”，因为一旦涉及到财务关系，那就很复杂，很麻烦，不仅需要通过组织人事部门批准，还需要财务部门走账，还涉及到不同地区的差别。因此，借调是不能涉及工资福利的。反过来说，如果所有的借调人员都需要由借入单位支付劳动报酬的话，那么借调也就会变得稍微困难点，不那么容易了。其次是缺乏上下级的平等关系。上级领导下级，下级服从上级，这是正确的。但是，这种领导和被领导的关系应在法律政策纪律基础框架之内。上级单位人手不足，难道下级单位就不缺人了？很多单位面对上级单位的借人的“指令”往往是“敢怒而不敢言”。尽管下级单位自己人手也不一定够用，但是只能“忍痛割爱”，不好拒绝上级的要求或“命令”，很多情况是把自己最能干的干部借上去。如果下级单位能够据理力争，不那么积极配合，借调就不会那么容易。当然，如果是配合重大活动的规范的借调，还是应该积极配合的。

　　避免“非必要借调”的蔓延

　　如前所述，在举办某些重大的体育文化赛事或活动时，借调是必要的、合理的，但是除此以外大量存在的借调是不应鼓励的，并且应该严格限制。如何避免这类一般性借调的产生和蔓延呢？

　　首先，就是要正确界定各级政府部门的职能，不能鼓励政府部门随意扩大职能，有些职能应放权给非政府机构或中介机构，大力发挥他们的作用。

　　第二，要认真核定各个政府机构的编制，以事设岗，以岗定人，“一个萝卜一个坑”，努力做到工作量负担合理均衡，避免长期性的加班加点，要重视干部，特别是工作骨干的身心健康。

　　第三，要建立“能进能出”的机制，对那些因各种主客观原因不能胜任公共管理工作的人员，要建立退出机制，鼓励他们到适合自己个人发展和成才的地方去工作，对那些适合上级机关工作的人员要通过正式途径依法积极进行考录或调动。

　　第四，要加大单位内部的人才考评工作，发现人才，使用人才，使那些能力强、素质高的人能够进入领导的视野，走到群众的面前，使能干事的人可以干更重要的事，不可埋没人才，“灯下黑”。

　　第五，加强公共管理人才培训工作，积极鼓励在职干部参加各种形式的培训项目，例如目前流行的公共管理硕士(MPA)教育就是培养公共管理人才的比较规范的项目。通过培训，可以提高干部的能力和素质，有利于提高管理工作水平，也有利于承担新的工作。

　　第六，党政部门要积极接受大学生或研究生的社会实习，特别是鼓励他们承担那些短期性、事务性和专业性强的工作。这样做，既有利于党政部门顺利完成那些重大活动，弥补临时性的编制不足和“人”“事”失衡，也有利于为国家培养理论联系实际的高素质人才，是一项多赢的、利国利民的工程，也是解决借调的重要之策。

　　(作者为中国人民大学公共管理学院副院长、教授)