宝鸡“新农保”纪事

　　“像我们这么大一个市，一年搞建设几十个亿，也不是花不起钱。核心就是领导层对新农保要不要做，要不要下决心的问题”

　　《瞭望东方周刊》记者李静 | 陕西宝鸡、北京报道

　　距离国务院办公厅发布“关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见”正好两个月，陕西省宝鸡市官员的欣喜已经明显减弱。他们如今的想法是，如何在进行3年试点后，从国家的大试点计划里得到更充分的支持。

　　根据9月4日公布的这份指导意见，“新农保”采取个人缴费、集体补助和财政补贴三种相结合的筹资渠道。而政府补贴既补贴农民缴费，又补贴农民的养老金。农民60岁后可月领基础养老金55元。

　　全国试点的这个“新农保”模式，正是来自宝鸡。从2007年开始，宝鸡有216个村的老人已经可以“凭证领钱”。到2009年，则在宝鸡市境内推行了“全覆盖”。参保农民已达116万人。

　　国家人保部部长尹蔚民2008年在宝鸡考察时说，宝鸡“新农保”试点具有推广价值，“可以说是财政出小钱，为农村办一件大实事。”

　　事实上，在决定全面启动“新农保”之后，如何用“小钱”办“大事”已不只是宝鸡官员考虑的事情。宝鸡的“新农保”故事，恐怕在不久的将来会在全国各地上演。

　　独创“两头补”模式

　　2006年初，刚调入宝鸡市劳动保障局的赵文贵，接手了一项特别任务---“研究解决失地农民的养老问题”。此时，宝鸡的“老农保”已整整停滞了八年。

　　1992年，宝鸡市随着民政部《县级农村社会养老保险基本方案》颁布，启动了“老农保”试点，尽管在全市12个县区大力推广，参保人员却只集中在乡镇机关事业单位的工作人员和学校学生，农民的参保积极性很低。截至2006年，全市累计参保人数只有12.6万人。

　　经历半年的研究，赵文贵和同事们认为，“老农保”最大的问题是财政补贴没跟上。这一结论经过上级领导认可，反映在当年11月出台的《宝鸡市被征地农民基本养老保险试点办法》：对所有交纳养老保险费的农民，缴费部分由财政补贴40%或45%。

　　继而，已担任农保处处长的赵文贵就接到一项新任务：“争取年底前拿出办法，解决宝鸡其他农民的养老问题，目标是全覆盖。”

　　宝鸡市市长戴征社向本刊记者回忆说，农村养老一直是让市里头疼的问题，“失地农民养老保险”试点开始后，他感觉终于找到了突破口：必须有“政府参与”。

　　但是，对于由政府发放补贴来实现“新农保”，宝鸡市的领导层有着不同的看法。

　　有人提出，在全国农村养老保险发展较慢的情况下，宝鸡作为一个财政并不宽裕的西部城市，大范围搞财政补贴，太过超前。

　　也有人认为，“新农保”有很大风险：“老农保”更像一种商业行为，“新农保”却是一种政府行为，“是刚性的，一旦做了就退不回来。”

　　为了统一意见，“新农保”被上升到“认识层面的问题”。戴征社说，经过几番激烈辩论，领导层最终达成共识，“像我们这么大一个市，一年搞建设几十个亿，也不是花不起钱。核心就是领导层对新农保要不要做，要不要下决心的问题。”

　　在2007年3月出炉的第一份“新农保”意见稿中，政府不仅要在“进口”即农民参保缴费时，给予补贴，还要在“出口”即农民年满60岁、领取个人账户养老金时，再给予每人每月80元的补贴。

　　“之前各地要么只补进口，要么只补出口，这么补是第一例。”赵文贵说，这种模式很快受到国家人保部的关注。

　　后来，根据国家人保部农保司司长赵殿国的建议，基础养老金被调至60元。而在戴征社看来，这样的调整并非一蹴而就。因为整个政策设计过程中，始终潜伏着一种担忧：地方财政能否承受得起。

　　贫困县的争夺战

　　在宝鸡劳动保障局副局长杨天明的印象中，“新农保”确定后，外界确实有过不少质疑，“有些专家直接说，它只是看上去很美。”

　　根据宝鸡市劳动保障局联合财政部门的调研和预测，宝鸡市若在2012年实现新农保全面覆盖，财政预计每年提供缴费补贴3000万至5000万。每年需政府财政养老补贴1.8亿，占地方财政收入的3%。

　　“每年拿出两亿就可以解决农民养老问题，还是很值得。”杨天明说，有不同意见的市领导在看到这个结果后，态度有所转变。

　　不过为了稳妥，在2007年的第一次试点中，宝鸡决定先选择一个县进行整体试点。而且必须是贫困县，“最穷的地方能推得开，其他就好说了。”

　　当年6月，正当市里为“动员哪一个贫困县先开展‘新农保’试点”斟酌不下的时候，宝鸡两个贫困山区县太白、麟游的书记、县长连夜赶到了市里，同一天到劳动保障局和市长办公室“公关”。

　　当时市长刚刚吃完晚饭，正在打乒乓球。两县领导不好意思进去，一直在门外守着。市长打完球，刚进办公室，两县领导就抢着上前汇报，并且当场跟市长拍胸膛，一定把“新农保”做好。

　　以太白县为例，这个国家级贫困县一年地方财政收入仅1520万。“因为定位为国家级生态建设示范区，县内基本没有工业和矿业。除了少量能源工业和计划经济时代遗留的加工企业外，主要以蔬菜种植为主。”太白县农保中心主任张志维告诉本刊记者，每年国家向太白转移支付约2.19亿资金。

　　不过赵文贵说，“新农保”在制定过程中，向各县都征求过大量意见，所以各县领导对“新农保”情况已非常清楚。

　　县领导最关注的是，在“新农保”结构中，市里出“大头”。特别对贫困县，在基础养老金补贴这块，由市里拿45元，县上只拿15元。

　　两县领导的积极态度，让市里一时难以抉择。2007年7月1日，“新农保”试点在太白、麟游两县同时启动。

　　7月6日，太白县在最穷的焦家山村先行试点。不到十天，全村参保率达到87%，60岁以上的老人家庭全部参保。后来太白县的总体参保率不仅超出预期的80%，还提前一个月完成缴费。

　　“在太白全面推行后，县级财政一年投入大约100万，市级财政投入300万。这种负担还不是太重。”张志维很自信。

　　太白县的试点效应引起了上级的关注。2007年 11月，国家人力资源和社会保障部将宝鸡市列为首家“全国新型农村和社会养老保险试点城市”。

　　人口大县的呼声 

　　鼓舞之下，宝鸡将经济情况稍好的凤县纳入试点，但在出口部分的财政补贴负担上，由市、县各负担一半。此后随着试点继续推广，以太白县为代表的“被照顾”模式、包括凤县在内多数县的“不照顾”模式并行。

　　“不照顾”的县区不久就发出了“减负”的要求。“2009年初，到各县一走访才了解到，原先按照对半分的模式，在小范围还行。随着试点大规模推开，县里压力太大。特别是农业人口众多的大县，比如凤县、陈仓区。”杨天明说。

　　这种压力甚至让一些经济不错的人口大县也感到“承受不起”。岐山县农保中心办公室主任李志斌告诉本刊记者，岐山县一年总的财政支出在4.5亿，单是发放党政机关工资，一年就要支出3亿左右。

　　该县如果实现全覆盖、100%综合参保率，就要投入1800多万，“已接近县地方财政收入的五分之一。”岐山县副县长武勇超表示，县里的财力还是相当紧张，自己分管的教育、农业、卫生各方面都需要县财政的支持。“继续按‘对半分’模式走，县里的积极性会受到影响。”

　　于是，宝鸡市政府决定，从2009 年起全部调整为县级财政承担15元，其余由市级财政统筹解决。“要想全面推行，必须减轻县级财政压力。如果不调整政策硬性推，就脱离实际了。”赵文贵解释说。

　　如此，宝鸡市内所有县区，从2009年开始全部按照太白县的财政分担模式，享受原属于国家级贫困县的“待遇”。这次调整，让岐山县等人口大县的领导，松了一口气。武勇超特地算了一笔账。“按照对半分的模式，一年下来光是出口补，县财政就要投入1440万。调整后，减少县级财政支出720多万。”

　　对于市级财政不断增加的压力，戴征社表示，这跟宝鸡目前的经济结构特点有关，“市上财政好一点，县上财政弱一点。”

　　“政策调整之前，去年财税收入77 亿，地方财政收入为23.9亿。全市整体财政支出在75亿，其中劳动保障支出占6%到7%。在‘新农保’这块市财政共支出3700多万。”戴征社说，全面推开后，预测一年新农保支出在2亿左右，“这对市财政来说，不存在问题。”

　　超额参保之后

　　不过，就在市里以为负担了“大头”，可以继续顺利推进“新农保”的时候，扶风县的一些农民跑到市劳动保障局反映，在县里想参保，但参不进去。

　　杨天明说，市里因担心个别县压力较大，不能保证养老金发放，就要求各县明确一个缴费限定时间，超过时间的改为次年参保。这些人就是没有在第一次限定时间内缴费参保。

　　虽然扶风是按市里规定办理，但考虑到在新农保推广阶段，农民的参保积极性很重要，宝鸡市决定，超过截止日仍可参加。而这人数不多的“额外纳入”，让扶风县压力倍增。因为，之前扶风参保已经超过市里计划的120%。“财政预算还是按原定任务走，县里就不得不把其他企业、厂矿的钱补充过来。”宝鸡市劳动保障局一位熟悉此事的工作人员告诉本刊记者。

　　扶风县领导专门把农保中心主任叫去谈话，要求严格按照任务指标参保。说到最后，领导几乎发了火。

　　杨天明告诉本刊记者，宝鸡市原来设想参保率达到50%，现在达到了88.6%。好在市里在财政预算上预留了空间，确保了全部9000万元的实际投入。

　　由此，县市两级的投入似乎都需要预留更大空间。“宝鸡市城镇职工保险做了十几年，现在是43万人。新农保试点才第三年，已是百万大军。”杨天明说。

　　事实上，每个乡镇农保中心的硬件包括电脑等办公用品，全部由市财政统一出钱。甚至一些县农保中心的购车费和油费，市里也支持了部分资金。

　　自2007年起的3年中，宝鸡的“新农保”几乎没有获得省里的财政补贴。直到今年9月初，随着国家级试点启动，省里答应负担进口补部分的一半。不过看起来出口补才是大头。

　　年初省里开会，曾提出要按每人20元补贴出口部分。但在正式文件上，还是删除了这一决定。

　　不过，省里也希望市里进一步提高补贴标准。在9月份的一份征求意见稿中，陕西省提出，“对符合基础养老金人员，70岁以上加发10元，80岁以上加发20元，加发资金由市县负担。”而宝鸡市则反馈，“条件还不成熟，必将进一步加大市县财政压力。”

　　赵文贵说，其实市里也在设想“加发资金”，只是国家对个人补贴的基础养老金没有到位。

　　“中央补贴”，似乎成了宝鸡市目前最大的期待。各个县“新农保”分管领导，在采访中都表达了这种期待。“中央的55元养老金一旦下发，不仅能减轻市、县两级财政负担，促进市、县完善这个制度的积极性，市、县还可以根据中央的制度，进一步做加法。中央给55元，市上给10元，县上给5元，养老金就有70元，标准自然提高了。”武勇超表示。

　　然而，这却并不能在短期内实现。按照国务院有关“新农保”试点的32号文件，2009年试点覆盖面为全国10%的县。

　　“这样宝鸡可能只有一个名额，能享受国家财政补贴。”杨天明说，中央的试点政策启动后，市里和省里就形成了统一意见，要在与中央相关部门的沟通中尽量把宝鸡全部12个县区，全部拉入国家级新农保试点县的范围。

　　“地方财政支持一部分把这个事先办了，如果中央财政能够锦上添花，各级财政包括省级财政，能积极跟进，那么各级财政都负担得起。‘新农保’会走得更好。”赵文贵感叹。