避免经济适用房沦为贫民窟

　　在目前的情况下，城市政府需要在解决低收入居民住房困难的同时，考虑进行政策调整以实现两个目标：第一，改革经济适用房的供应方式，以遏制贫民窟的形成；第二，改革中小学的招生政策，以削弱上述机制所导致的入学机会的不平等

　　文 | 章元

　　在未来中国的改革深化和政策完善中，公共领域将是一个十分重要的领域。

　　然而，一些政府所制定的公共政策往往只瞄准一个领域的问题，而忽视了它可能对于其他领域、其他经济主体所产生的影响。而且，不同的公共政策之间还存在交互作用，甚至出现“顾此失彼”的局面。

　　为何经济适用房易沦为贫民窟

　　其中最典型的是，在现有财政体制下，地方政府大规模集中建设经济适用房或廉租房(以下简称经济适用房)和基础教育的“就近入学”政策，就对居民的居住地选择和子女择校行为产生交互影响。

　　在现有财政分权体制下，中央政府有计划地为城市的低收入人群提供补贴住房，然而，有三个原因决定这个任务得委托地方政府来完成。其一，中央政府与地方政府之间存在着信息不对称，城市的土地为地方政府所控制，并且中国幅员辽阔，城市众多。其二，由于存在着任期制，所以对地方政府而言，其管理者的目标往往是中短期内的财政收入及经济增长的最大化。其三，地方政府之间还会进行竞争，并努力提供好的公共品，因为这样会吸引富人和投资进入，进而影响地方政府的财政收入。

　　但城市居民的目标一般是追求自身及子女效用的最大化，偏好于自己的家庭拥有好邻居，比如教育水平高和(或)收入水平高的居民；孩子家长他们偏好于让好学生作为自己子女的同学；同时，他们还愿意为此而付费。

　　当城市居民面临着住房市场和基础教育市场时，如果他们不能够通过投票机制来确保地方政府为自己提供更好的基础教育，为了在这两个市场上实现家庭和子女的效用最大化，他们可以通过居住地的迁移退出不好的社区或学区，支付更高的价格到好的学区购买房屋，这样便能够拥有更好的邻居，他们的子女也能拥有更好的同学。

　　实际上，这就形成了一种“用脚投票”的机制，即通过居住地的选择来改变地方政府的税收收入，从而造成了地方政府之间的竞争。如果一个地方的政府不提供优质的公共产品(包括好教育服务)，就会促使当地的居民，尤其是富裕的家庭选择离开此地，而这将直接影响当地的房价(对中国地方政府而言是地价)、投资和人力资源水平，即使在较短的时期里，也足以对地方政府的财政收入产生重要的影响。

　　正是由于上述原因，许多城市便开始在地价低廉的区域集中向低收入群体提供经济适用房，导致这些区域聚集了大量低收入人群。更重要的是，义务教育的“就近入学”政策与城市内集中建设经济适用房政策会产生交互作用，使富裕的父母购买高价房并使其子女进入更好的学校接受更优质的基础教育服务，这两种政策的交互作用最终会达到均衡状态，使得城市内部出现以贫富为标准的群分和隔离，并最终可能导致城市贫民窟的出现。

　　吸取西方城市建设的教训

　　“9.11”事件之后，很多国家的政府对于贫民窟的担忧增强了。在这一背景之下，为了应对严重的种族集聚或者种族贫民窟的产生，很多国家的政府都采取了各种措施使各地(特别是在城市内部)的居民尽可能地多样化，其中便包括住房的重新建设。为了增加不同种族居民之间和不同社会阶层之间的混合，在英国、荷兰和其他一些国家，战后的社会租赁住房单位都被取消，取而代之的则是新建的更贵的住房。

　　一个典型的例子来自法国。早在2005年底的骚乱发生之前，法国政府就在试图使房屋的供给更加多元化，包括里昂在内的一些法国城市在几年前取消了很多社会租赁住房单元，以此来提升社区的异质性和促进社会的融合。2000年12月13日，法国开始实施城市更新和团结法，目的在于阻止贫困在某一地区的高度集聚，并通过使有问题的人群被分散到更多的城市中去，从而间接地阻止某种种族群落在某个城市或城市内某个地区过度的集聚。而在美国，尽管消除隔离没有成为一种全国性的政策，但是很多试图削减居住区之间经济隔离程度的项目也都在进行着，而且还有更综合的措施也被提出来了。但尽管如此，贫民窟的治理却依然十分困难。

　　2008年的十一届全国人大一次会议和全国政协十一届一次会议上，温家宝总理在政府工作报告中也明确指出，政府要抓紧建立住房保障体系，加快廉租住房建设，增加房源供给。同一年，中央用于廉租住房制度建设的资金为68亿元，比2007年增加17亿元，而且地方各级政府都要增加这方面的投入。可以预期，各级政府在未来还会继续加大对于经济适用房的投入。

　　在这一背景下，如何吸取西方成熟市场经济的失败教训，采取前瞻性的目光来制定或调整现有的公共政策，将未来的贫民窟消灭于未然。

　　如何做

　　在目前的情况下，城市政府需要在解决低收入居民住房困难的同时，考虑进行政策调整以实现两个目标：第一，改革经济适用房的供应方式，以遏制贫民窟的形成；第二，改革中小学的招生政策，以削弱上述机制所导致的入学机会的不平等。

　　笔者建议，从限制贫民窟的“推”和“拉”两个方面来进行。

　　首先，在城市的低地价区域集中建设经济适用房实际上是城市贫民窟的“推动”力量，因为它会加速推动低收入群体在集中建设的经济适用房区域的聚居。而要打破这种聚居和降低这种聚居所可能带来的恶果，一个自然而然的做法便是分散供应经济适用房。另外，对于已经形成的低收入聚居区，政府还有很大的空间可以有所作为，比如，政府可以通过一系列政策鼓励高收入和(或)高教育居民进入这些区域或者与低收入居民混居，这与分散供应经济适用房具有相同的政策出发点，那就是穷人和富人之间的混居要好于分居，因为这样降低他们之间的社会和经济隔离。

　　如果城市政府能够在经济适用房聚集区附近供应一些优质住房(比如，比一个中等收入家庭能够在其他地方买得起的房屋大一些而价格会低一些的住房)，并配套一些高质量的公共品，包括良好的治安维护，便利的公共交通比如地铁，公共图书馆，甚至医院等，这样可以吸引较高教育和较高收入的居民进入，可以起到弱化社会隔离而不是促进社会隔离的作用。

　　其次，在“就近入学”这一限制之下，高收入和高教育居民可以在住房市场上自由选择居住地点，从而来为其子女选择好学校，所以，他们的择校行为对于“贫民窟”的产生实际起到了“拉动”的作用，而政府所能做的，就是通过调整小学初中的入学政策来弱化他们通过选择居住地点进行择校的动机，从而对社会融合起到促进作用和对贫民窟的产生起到抑制作用。所以，建议调整小学初中的入学政策，至少将城市内部优质的公立学校放出一部分名额对该学校所在学区外的学生进行统一招生。对欧洲的一些研究表明，当入学制度由按学区决定转为全部公立学校对外公开招生之后，社会的分割现象和父母的迁移行为都降低了。

　　目前中国的城市正在迈向新的发展阶段，很多城市都在进行拆迁和重建，中央政府和地方政府也正在逐步加大对于城镇居民经济适用房体系建设的投入，因此，城市政府可以利用这个机会打破已有的贫旧社区，合理规划城市的分布，以满足各个收入层次的住房需求，必须要小地块分割供应经济适用房，而要杜绝到郊区去大片开发经济适用房。

　　(作者系复旦大学中国社会主义市场经济研究中心专职研究员)