在近期诸多公共事件中，个别地方政府主管部门超越了公共管理者的角色，陷入利益泥淖而不能自拔，导致公众对官方公平公正解决问题缺乏信任，第三方调查越来越多地成为挽回公众信任的手段。但这一手段，目前却面临不合法定程序、不具法律效力的尴尬——

　　吊诡的是，“合乎程序”的官方调查，完全不被公众信任；而不合程序的第三方调查，却因得出公正客观的结论而被公众认可。

　　11月19日，沸沸扬扬的南京“徐宝宝”死亡事件尘埃落定。在“第三方调查”介入之后，仅一天就真相大白，主管部门此前的调查结论被完全推翻，12名医务人员受处分。

　　“徐宝宝”事件中的“第三方调查”并非个案。此前的上海“钓鱼”执法事件中，同样出现过一个类似南京“第三方调查”的“联合调查组”，令浦东新区城管局此前的调查结论，发生戏剧性的大逆转。

　　作为新生事物，在年初云南“躲猫猫”事件中仓促出现的“第三方调查”，由此被赋予更多内涵，被认为是政府处理公共事件的一大进步。卫生部机关报《健康报》也于11月20日刊出文章，探讨将“第三方调查”作为一种机制引入医疗纠纷处理的可能性。

　　“第三方调查”何以能迅速解决棘手的公共事件？背后体现出什么样的政治逻辑？作为公共管理者的相关政府部门，为何不能公平公正地履行社会管理职责，而要祭出相对“独立”的“第三方调查”大旗，方能挽回公众信任？

　　云南“躲猫猫”事件中的网民调查团一开始就受到“违法”的质疑。最近，上海“钓鱼”执法事件和南京“徐宝宝”事件中的“联合调查组”，也难逃不具法律效力的尴尬。 图/CFP

　　从“两头不讨好”到“立竿见影”

　　追踪“第三方调查”，应上溯到年初云南青年李荞明离奇死于看守所的“躲猫猫”事件。当事件处于胶着中时，新官上任的云南省委宣传部副部长伍皓独辟蹊径，发起成立“网民调查团”，调查事件真相。

　　这被认为是有史以来第一个民间力量介入司法事件个案。“网民调查团”迅速取代“躲猫猫”事件本身，成为舆论焦点。

　　不过调查团的成立和工作，类似一出闹剧：头天晚上组成(网民自愿报名)，第二天启程调查，网民们在车上才商量好问哪些问题。到看守所后，对方以法律禁止为由，拒绝让他们看相关录像和相关案卷，调查团简单问了几个问题后，草草收兵；最后形成的调查报告模棱两可，连主导者伍皓自己也不满意。

　　由于未能揭开事件真相，网民调查团两头不讨好：坊间指责其是官方的作秀工具，而警方又责其为干扰司法。不过，调查团成员之一的网友边民评价，“网民调查团”开了官民互动的先河，不失为一次“破冰”之举。

　　但他们都没料到，这一异想天开的举动，似乎为日后政府处理类似事件提供了新思路。

　　几个月，一个“联合调查组”，出现在上海“钓鱼”执法事件中，迅速进化为“第三方调查”的成功范例。

　　10月中旬在上海，继媒体批露白领张军被“钓鱼”执法后，青年孙中界又以自断手指的方式曝光“钓鱼”遭遇。舆情汹涌之际，上海市浦东新区城管局于10月20日断然宣称，孙中界案“事实清楚，证据确凿”、“取证手段并无不当，不存在所谓‘倒钩’执法问题”。

　　舆论哗然，浦东新区政府被置于风口浪尖。

　　颇具戏剧性的是，同样是这一天，形势突然急转直下，浦东新区政府组建“联合调查组”。包括人大代表、政协委员和新闻记者在内的调查人员，就此案重新展开调查。短短六天之后，浦东新区召开第二次新闻发布会，公布联合调查结果，完全否定了浦东新区城管局言之凿凿的“调查”，认定孙中界案存在“钓鱼执法”。

　　南京“徐宝宝”事件中，第三方调查组作用同样立竿见影，其效率之高比浦东新区政府的联合调查组有过之而无不及，仅用一天就发现了真相。

　　综观徐宝宝事件进程，几乎就是上海“钓鱼”执法案的翻版：事件在网上传播——传统媒体关注——官方展开调查——认定报道失实——公众强烈不满——引入第三方调查——事件真相大白。

　　政府危机公关“新花样”？

　　开“第三方调查”之先河的“躲猫猫”网民调查团，被舆论认为非常失败。但正是这次不成功的网民调查，将“躲躲猫”事件引向舆论高潮，最终引起中央领导关注，最高检介入调查。

　　事件最终以官方和民间均能接受的方式收场：官方承认青年系被“牢头狱霸”殴打致死，看守所存在管理问题，相关责任人受到处分。

　　与之相比，在上海和南京上演的“第三方调查”，本来就是在政府领导的重视下成立，在有关部门的不言自明的配合下，自然更加成功和高效。

　　在上海“钓鱼”执法事件中，诸多媒体报道称，中央领导和上海市高层对浦东新区城管局的初次调查结论极为不满，并均作批示。同样据报道，“徐宝宝”事件处理过程中，南京市委书记朱善璐曾专门批示。

　　与云南“网民调查组”遭遇重重阻力相比，在高层领导关注之后成立的上海联合调查组一路绿灯，不仅可以找到当事人直接问话，甚至还可以看执法部门的办案案卷。正是因为孙中界案中的“乘客”名字曾出现在另一起案件中，才确定“钓鱼执法”的存在。

　　一位调查组成员回顾此事时称，调查的成功，得益于相关部门的配合，“如果他们当时在案卷上做点手脚，我们也不可能查出真相”。

　　孙中界案联合调查组一位成员认为，称为“第三方调查”并不确切——调查的主导者仍是浦东新区政府，不过吸纳了社会人士参加，其独立性非常有限。在他看来，此次调查更多带有政府“危机公关”色彩，即通过联合调查组这种形式，使调查结果更具公信力。

　　类似的，“躲猫猫”网民调查组的发起者是云南省委宣传部，“徐宝宝”事件的第三方调查组发起者则是南京市卫生局；而调查组成员的组成、调查的程序和内容甚至调查报告的形成，也都带有浓重的官方主导色彩。

　　参与“徐宝宝”事件调查组的现代快报社记者卜言科认为，该事件中调查组“是一个外壳”，政府部门是在借用这个“外壳”实施调查，以取得公众信任。

　　尽管上海的联合调查组工作效率奇高，但它十分低调。调查结果最后公布前，调查组成员名单一直保密。一直跟踪报道此事的央视记者曾申请加入调查组，结果未被允许。

　　不合程序，不具法律效力？

　　为何政府部门的调查，会不被公众所信任？一个显而易见的情况是，公众基于经验和常识，对政府上级部门查处下级机构，缺乏基本信任。

　　第三方调查的出现，似乎是政府顺应民意的结果。一个相对独立的，没有利益牵扯的调查组，其结论较之于“老子查儿子”，更能够让公众信任。

　　几起事件中，虽然第三方调查组均由政府组织，但由于有独立于官方意志的成员存在，也有赖于他们的坚持，真相得以更快和更全面地显现。

　　例如，上海“钓鱼”执法事件中，作为联合调查组成员的律师发挥了专业才能，通过问话让“钩子”露出马脚，并通过阅卷证实。

　　同是此调查组成员，通过阅读执法部门的案卷，轻而易举地确定了钓鱼执法的存在。而最初调查此事的浦东新区城管局，却完全视而不见。

　　在南京“徐宝宝”事件中，新华社江苏分社记者朱旭东原本不是调查组成员，在得知调查组中有记者后，主动提出要求加入。官方开始婉拒，但经权衡后又应允。据朱旭东称，调查组的一个重要任务是观看当时的监控录像，以证实家属是否曾向医方下跪。由于家属未能记清时间，调查组耐心调看了10个小时的监控录像，最终确认此情节属实。

　　这几起事件中，第三方调查的介入，显示出被部门和其他利益裹胁的地方政府部门，已无法履行公共管理责任。他们的调查结果，不仅为公众摒弃，更不能被上级领导认可。

　　许多人期望今后在公共事件的处理中，更多引入第三方调查。不过这个善良的愿望可能比较理想化——上述三个调查组，都没有法定授权。

　　事实上，政府和相关部门并无法律依据可以授权成立第三方调查组。三个调查组的成立也几乎无法定程序可言。“躲猫猫”案调查组成员主要来自云南省委宣传部副部长伍皓的QQ群，组长则由第一个报名者担任；而钓鱼执法案的联合调查组，根本不存在组长。

　　上海市浦东新区区长姜樑在第二次新闻发布会上坦承，“事情来得太突然”，成立联合调查组“没有一个法定的程序和依据”。

　　而调查组最后出具的调查报告，也被普遍认为不具备法定效力。据悉，在上海钓鱼执法案中，联合调查组的调查报告只有调查组成员的签名，没有加盖任何公章。

　　上海钓鱼案孙中界的代理人郝劲松甚至承认，就法律效力而言，浦东新区第一次调查报告比联合调查组的报告更有效——因为第一次毕竟还可以找到责任人，第二个其实没有真正的责任人。

　　南京“徐宝宝”案的调查组面临同样问题，一位参与者坦承，从理论上说，医院完全可以拒绝配合调查组的调查，也完全可以不认可调查报告结论。

　　吊诡的是，“合乎程序”的官方调查，完全不被公众信任；而不合程序的第三方调查，却因得出公正客观的结论而被公众认可。

　　就处理结果而言，三起事件面临类似的指责：掩盖真相者未受到惩罚。上海“钓鱼”案中，还没有公职人员受到处理的消息。“徐宝宝”案，受到处理的仅是医院工作人员，卫生部门无人因首次新闻发布会上的欺骗言论被追究责任。

　　有法学专家认为，所谓“第三方调查”的兴起，恰恰暴露出法定监督机关缺位的尴尬。

　　按照宪法和法律，人大具有重大事件的监督权。以上三起案件均为影响巨大的公共事件，理应由人大出面监督。在“躲猫猫”案中，一位当事官员承认，当时曾动过请人大授权成立调查组的念头，但他马上就认为不可行：人大根本不可能启动呀，他们躲还来不及呢。

　　“躲猫猫”案发生半年后，云南警方再次陷入“小学生卖淫案”的舆论漩涡。据边民称，在吸取了“躲猫猫”案的教训后，他曾致信昆明市人大，希望对方能就此事启动调查程序，未获答复。

　　作为法律监督机关的检察院似乎也无力承担这一职责。边民介绍，在“躲猫猫”一案中，检察官参与了调查，不过，他们主要是帮警方把关。

　　“本来看守所开始答应看监控录像，结果检察官懂法，说按法律规定不能给我们看。”边民说，“我们一点都没有办法。”