如果没有合适的财政规则来约束地方政府的过度支出行为，一些地方政府可能会因过度举债而破产。

　　贾康：解决地方举债的治本之策

　　尽管现行法律对地方政府不得在财政运行中开列赤字、不得发行地方债券、不得提供担保等有明确规定，但许多地方政府早已通过注册成立各种名目的投资公司或建设公司等，搭建融资平台向金融部门借款或向社会发行企业公司债或项目债。现有的法律规范并没有对这种变相的举债做出实质性的硬性约束，导致地方政府负债有许多理由，诸如加快城市基础设施建设、兴建大型公益项目、改善市容市貌等。

　　地方债务根源在体制和政策

　　地方政府负债的深层次成因，无外乎两个方面：体制性原因和政策性原因。

　　1994年我国实施了分税制改革，在收入层面相对规范了中央和地方之间的分配关系，初步建立了分税制财政体制，但是这一体制并没有在财力与事权相匹配方面得到有效的完善，这成为地方负债的财政诱因。一方面，中央与地方之间的事权划分并不十分清晰，地方政府的支出责任总体上仍显模糊，但在具体场合又往往在不断强化，超出其财政能力的支出压力，迫使地方政府不得不负债维持运转。另一方面，省以下地方政府间的财政体制较普遍地带来财权重心上移而事权重心下压。尽管中央财政近年来加大了对下的转移支付规模，但省以下体制的规范性太弱，省对下均等化的转移支付规模偏小，力度不够，仍然不足以解决问题。这是地方债务形成的重要的体制性原因。

　　地方政府负债的另一个深层次原因是相对于经济体制改革，政府的行政管理体制改革进展缓慢，政府职能转换不到位。机制转换和体制改革的相对滞后，加上地方可用财力不足的压力，不仅使预算法禁止地方财政负债的“明规则”被事实上的普遍负债这一“潜规则”强制替代，也催生了许多地方领导干部扭曲的负债观，即借债不怕还钱、自己借别人还、不还钱还能借到钱的错误逻辑，进一步助长了地方政府的盲目举债。

　　另外，国家的宏观经济政策也与地方政府债务有关，这些政策性原因既有经济转轨过程中政策转型导致的地方政府负债，也有外部经济环境发生变化带来的政策性负担，还有欠发达地区为执行国家统一的公共服务标准而背负的债务。与前面体制性负债不同的是形成这些债务的原因——宏观政策调整并不是地方政府的主动行为，完全由地方政府背负政策性负债也不尽合理。

　　地方适度举债具有必要性和合理性，但地方政府举债可能带来风险。如果没有合适的财政规则来约束地方政府的过度支出行为，一些地方政府可能会因过度举债而破产。

　　逐步形成地方公债制度规范

　　在当前基本明确地方政府是化解地方债务责任主体的前提下，中央政府的发力，应当立足于预警防范财政风险和合理落实地方政府的一级财权、逐步培育一级债权。结合《预算法》的修订，围绕“治存量、开前门、关后门、修围墙”十二字方针，逐步形成与分税制分级体制和市场经济环境相匹配的地方公债制度规范。

　　我们建议可在条件比较成熟的地区作地方公债发行试点。

　　“ 治存量” 是指总结和推广“普九”债务化解的成功经验，进一步提高地方政府化解债务的积极性，鼓励地方政府对现有债务进行综合清理，分类核实，尽快形成并落实清欠方案；治理地方债务的存量，特别是历史陈欠应当成为当前地方政府的一项工作重点，中央有必要进一步加大督促、鼓励和支持的力度。

　　“关后门”的要义是遏制和杜绝地方政府变相的私下举债行为，从根本上杜绝地方政府债务的无序蔓延和相关公共风险的暗中积累，但可保留一个“急事急办，特事特办”的特别应急程序(平时是关闭的) 。一方面要加快政府职能转变，这是解决地方政府举债投资问题的治本之策。扭转GDP为核心的政绩观，真正把地方政府的“全能”和“ 无限” 转为“ 服务” 和“ 有限”，改变地方政府充当经济活动主角的不正常状况；另一方面要进一步明确政府间事权划分。

　　“开前门”就是实现地方政府的一级财权和一级债权，示范和引导地方政府探索公共产品提供的多种方式。通俗地说，一是从财政体制改革入手，保证地方政府具有相当稳定的税基；二是探索规范的地方政府举债制度，通过正常渠道在透明、规范的约束条件下和审批、监督机制下来发债与用债；三是有意识地引导和促成企业、社会中介甚至农民个人等私营部门参与到公共产品地提供中来，解决财政资金不足或效率不足的问题。

　　随着近年中央整顿和规范各类打捆贷款和收紧土地出让金，地方政府已基本没有其他融资渠道，在其他配套改革措施没有跟上的情况下，通过种种投融资平台等变相手段和不规范方式实现政府举债，就难以避免。

　　因此，不如建立规范公债制度，授予地方政府有限的发债权。结合当前宏观调控导向，应在现有法律框架下及其动态改进、修正过程中，在国家适度提高长期国债规模的同时，引导地方政府形成本轮积极财政政策下的阳光融资机制。

　　“修围墙”就是强化对地方债务的监督管理，建立财政风险监督和预警机制，形成对地方债务管理的约束“围墙”。■__