加快基层治理的综合配套改革

　　文／袁绪程

　　县乡(包括街道、社区)基层治理是国家治理的基石。县乡稳，国家稳。官民矛盾和冲突主要发生在基层。本世纪以来，群体性事件快速增长，有学者估计比上世纪九十年代增长了十倍。更为严重的是，一些群体性事件越来越多的表现为“社会泄愤事件”，这应当予以高度重视。

　　在社会转型过程中，由于利益分化、社会分层，官民之间、各种利益集团之间的矛盾总是难以避免的。但是，应当看到，公共治理有一个科学化和民主化问题。社会矛盾的处理也有一个靠“管卡压”还是靠民主和法治的方式来解决的选择问题。“胡萝卜加大棒”的处理方式固然在短期内奏效，但长治久安还得靠科学民主的体制及其合理的治理结构来解决。因此，应当在民主法治的轨道上，让老百姓学会如何参与公共生活，如何管理好自己，如何通过协商来解决矛盾，如何实现“官产民学”共治等等。对于政府来说，也有一个如何将传统的治理模式转变到现代的治理模式上来的问题。

　　近年来，普遍推行的村民自治以及少量乡镇(社区)党政“公推公选”或“公推直选”的试点，在转变治理方式上有了较大的进步，但由于没有其它配套改革的支撑，很难实现真正的自治，即便是“直选”也难以解决“向下负责”的问题，难免陷入“单兵突进”的窘境。解决的方向，就是要积极稳妥的推进乡镇基层民主自治的综合配套改革。

　　传统中国实行“皇权不下县”是有道理的，因为对于幅员辽阔而又遥远的地方，中央显然鞭长莫及，如果“突发事件”也层层报批不仅误人误事且可能引爆社会危机。通过县以下(不包括县)的乡绅自治，这就把各种矛盾和冲突化解在基层。由于当今某些乡村选举流于“形式”并搞得“四不像”，也有学者建议实行新的乡绅(农村精英)自治，以适应威权主义政治。这虽然不无道理，但问题在于：乡绅(精英)自治是有条件的，且适应于分散的小农经济。过去的乡绅自治是有传统士大夫精神制约的，在信仰和道德缺失的当下，用什么方式来约束“农村精英”自治不被扭曲？因此，对于多数基层来说，实行民主自治也许是唯一的选择，而且符合当今世界潮流。当然，实现民主自治也不是一蹴而就，也有一个建设的过程。

　　民主自治的本质是主权在(乡、村)民，基层村民乡民拥有自治的权力，村乡行政权力受到限制以及治权与审判权的相互制约。

　　具体地说，基层的民主化及其治理结构的合理化是一项涉及方方面面的综合配套改革，它不仅是村官乡官直选，还应包括“议会”(村民会议、乡人大)、公共财政、非政府的各类社会自治组织、以及“相互独立”的司法审判等“五合一”的改革，惟其如此，才能解决既向下又向上负责的治理结构问题。正如经济体制改革不能“单兵突进”，要搞综合配套改革一样，政治体制改革也不能“单兵突进”，也要搞综合配套改革。由于县级体制及治理结构的改革涉及面大，难以操作，可以从乡镇基层起步，夯实基础，层层向上递进。比如在乡镇(社区)“公推公选”或“公推直选”的基础上，实施“五合一”的综合配套改革试点，以点带面，逐步推进，用若干年时间全面实现乡镇基层的民主自治，这不是不可能的。面对日益凸显的社会矛盾或冲突，推进基层治理的综合配套改革，已时不我待。■__