《意见》所传达的态度是：行政争议是客观存在的，既然客观存在，那就要引导群众运用合法、理性的渠道去解决

　　“民告官”立案难，最高法有《意见》

　　本刊记者/韩永

　　今年7月初，北京律师王令“发誓”，从此不再代理上海的行政诉讼案件。

　　原因与他的一次立案经历有关。今年7月初，他因代理上海塌楼事件当事人诉该市闵行区有关政府部门的案件，到闵行区法院立案。该院立案庭法官拒绝立案，但给出的理由让王令始料未及。这位法官说：“被告区政府的意见是让你们冷静一下，所以我们不立案”。在此之前，王令已有三起行政案件在上海被拒绝受理，给出的理由同样上不了台面，这让他心灰意冷。

　　类似的情况也正在中国的很多地方上演。汕头市海丽花园有限公司1996年与该市澄海区国土局签订一份协议，后者承诺为前者提供700亩土地的预约使用权，前者则为此支付5300万元。后来，由于国家土地政策有变，该国土局实际无法依约履行义务，同时拒绝退还该公司预交的5300万元土地款。该公司于是将国土局起诉到汕头市中院。该院驳回了这一起诉，理由却让当事人无法接受。该院说，此案属“历史遗留问题”，需要找政府协调解决。

　　这种状况以后或有改观。11月15日，最高法院出台《关于保护行政诉讼当事人诉权的意见》。其中一个广为关注的亮点，是该《意见》规定，各级法院“不得以非法定理由拒绝受理行政诉讼的案件”。

　　基于大的环境未变，很多人对《意见》实施的效果表示担忧。

　　但《意见》的主要起草者之一、最高法院行政庭副庭长李广宇接受《中国新闻周刊》专访，说《意见》实施的效果“值得期待”。

　　中国新闻周刊：为什么要制定这个《意见》？这背后直接的动力是什么？

　　李广宇：最高人民法院本届党组非常重视司法的人民性。今年年初，最高人民法院专门开通了民意沟通信箱。要求不仅要认真倾听民意，还要对社会反映比较集中的热点问题予以回应。从第一次汇总的网民意见来看，反映行政诉讼告状难的意见比较突出。《意见》的出台，是对民意的一个积极回应。

　　中国新闻周刊：行政诉讼告状难这一问题产生的根源在哪里？

　　李广宇：《行政诉讼法》颁布二十年来，的确发挥了非常独特的作用。当然，问题也还不同程度地存在。比如，老百姓反映的告状难问题。

　　追求问题的根源，首先是现行法律与实践的不适应。脱胎于计划经济年代的《行政诉讼法》，起草于上世纪80年代，在受案范围方面，是以列举的办法来规定受案范围的，权利保护的范围，也主要限于人身权和财产权。现在的很多事情，如果按《行政诉讼法》当时规定的受案范围来套，就不在里面。比如政府信息公开案件。

　　中国是成文法国家，法院受理什么案件习惯于寻找明确的条文依据。如果法官从《行政诉讼法》中解读不出明确的规定，受理就会有一定的障碍。

　　其次，是司法的权能与老百姓期待的不适应。在社会转型期，社会矛盾多发，其中有些牵扯到政策性、全局性的问题。比如企业改制和社会保障问题。下岗职工的社会保障落实不了，就有几百上千人围堵政府。这些问题需要政策统一调整。

　　与政府比起来，法院的资源更为有限。第一，从司法权的特性说，它不是要直接处理什么事，而只是对行政机关已经做出的行政行为进行审查；第二，法院只能对合法性进行审查，而不能触及合理性问题；第三，法院只能对具体行政行为进行审查，像政策制定这样的抽象行政行为不属于司法审查范围；第四，法律规定的裁判方式也非常单一。比如，老百姓起诉一个行政机关，说我申请了一个采矿的许可，条件都符合，但政府驳回了我的申请。那法院怎么办？不是说我看你条件都具备，就把这个采矿权判给你了，那是行政机关的职权。法院只能看行政机关的处理是否违反了法律规定，如果说(行政机关)违法，法院也只能判决让行政机关重新做出行政行为，而不能将采矿权直接判决给原告。这些都决定了司法不是万能的。

　　正是基于这样的考虑，有些地方的法官就会想，这些案子受理我当然应当受理，但是受理了也解决不了问题。如果给了他诉权，最后仍然解决不了问题，还让老百姓感觉你在愚弄人，效果可能更不好。

　　最后一个原因，是司法环境与独立审判不相适应。正如《意见》所指出，有些地方确实存在限制行政案件受理的“土政策”的问题。原因不外乎两个：第一，行政机关的有些行政行为不是太规范，为了避免败诉，就可能出台某个土政策，干预案件的正常受理；第二，有的地方政府，在搞所谓的“中心工作”时，像城中村改造，在时间进度上要求非常快。如果法院受理相应的起诉，就会整体上拖这个项目的后腿。

　　中国新闻周刊：在上述制约因素现在依然存在的情况下，《意见》能带来多大的改变？

　　李广宇：《意见》的作用还是值得期待。首先，各地法院能在指导思想上听到最高法院的明确态度。《意见》所传达的态度是：行政争议是客观存在的，既然客观存在，那就要引导群众运用合法、理性的渠道去解决。这比法院把门关上，让他去围堵政府大院，或者群体上访，效果要好得多。在行政诉讼的受理方面，宜疏不宜堵。

　　第二点，就是《意见》提出了非常明确的要求，对于人民群众提起的行政诉讼，必须遵照《行政诉讼法》及其司法解释的规定。在此之外随意增加条件、提高门槛都是不允许的。明确这个态度，既有利于规范下级法院的做法，也给社会提供了监督依据。

　　第三点，《意见》在积极受理新类型案件方面提出一些明确要求。一是行政给付、行政监管、行政允诺、行政不作为，这些案件要积极依法受理；二是对于教育、医疗、劳动、社会保障这些事关民生的案件，也要积极受理；还有对政府信息公开等涉及公民其他社会权利的案件，也要依法积极受理。

　　那么，《意见》有没有超越《行政诉讼法》的规定？没有。因为该法第11条第二款规定，“人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”就是留了一个空间，单行法律法规可以根据社会经济的发展，对某一类新的行政诉讼进行规定，提起诉讼。

　　中国新闻周刊：有学者说，中国社会问题的解决正在遵循这样的一个路径：以前该立的案不立，当事人就会寻找其他的渠道，其中一个主要的渠道就是信访。但信访解决问题的能力很有限，那些不能解决的问题其实是社会的隐患，多了，会影响社会稳定。现在是不是让这些社会的隐患重新回到诉讼的轨道上来？

　　李广宇：这个问题也不能完全这么推。不能说老百姓选择信访渠道解决问题，都是因为法院不受理案件产生的。可能有个别的是想通过司法解决而司法没给他开这个门，但是更多的可能，总的来说还是老百姓还是信访不信法，认为法院能力有限，还是找地方领导可能更能解决问题。

　　温家宝总理在政府工作报告中就提到：引导群众以合法理性的渠道去解决诉求。我个人认为，到法院提起行政诉讼的老百姓，都是真心希望解决问题的。愿意用司法的渠道解决纷争，恰恰说明这个老百姓是理性的，是信奉法律的，对国家、政府是信赖的。同时，也要保证这个渠道能有权威，能够真正解决诉求。       ★

　　“给那些想有所作为的法官一个空间”

　　——北京大学宪法行政法研究中心副主任王锡锌解读《意见》

　　中国新闻周刊：你怎么评价这个《意见》？

　　王锡锌：最高法院去年以来，特别强调司法要更加有效去化解一些纠纷。许多纠纷法院不受理的话，并不是说人家就不闹了，有可能通过其他渠道，甚至是非制度化的渠道，比如群体事件、大规模的上访来表达诉求。我觉得从这点上来说，诉权保护的加强，对于防止非制度化解决纠纷的做法是比较有利的。

　　中国新闻周刊：有人担心《意见》实施的效果，因为法院面临的体制性因素并没有变化。

　　王锡锌：《意见》根本不可能涉及到这个。你看这个《意见》，是最高法院对下级法院发的。他主要的目的是让法官意识到，要用足《行政诉讼法》以及相关法律给出的空间。以前，法官可能把案件受理的空间缩小了。现在，对于那些想要有所作为的法官来说，这个意见可以让他们做足文章。他有一个最高法院的依据，他知道在这方面是不会出错的。

　　我们现在讨论的，只是在这样一种体制、结构既定的情况下，原来有些法官他想干，有可能基于认识的问题，有可能基于利益的考虑，没有去做，我觉得这个《意见》在这方面是有作用的。我们当然可以从体制和结构的意义上来怀疑这个《意见》的有效性，这个有待观察。但是在中国做事，很多的时候都要名正言顺，师出有名。他有了这个东西，不想做事的他依然可以不做，但想做事的人，原来做不了，现在可以做了。

　　中国新闻周刊：行政诉讼的不依法受理已经到了何种程度，以致于需要专门出一个《意见》加以约束？

　　王锡锌：不受理的比例到底有多大，可以查到数据。但是我觉得对诉权的限制除了不受理，其他还有一些隐性的不受理，这个可能是更突出的问题。

　　不受理的一种是到法院起诉，法院受理了，审了之后裁定不受理，法院对我开了门，不服我可以再上诉。但是有一种隐性的不受理，我根本就不理你。比如信息公开案件，我根本就不收你的材料。这其实就是人为关上了法院的大门。

　　中国新闻周刊：这里好像有一个怪圈。有些案子属于法院的职能范围，但是有政府部门的干涉，所以受理不了，就返到社会上去了，产生社会压力，然后又回到法院来。

　　王锡锌：这个怪圈就反映出，这一过程不是在一个地域内完成的。法院关门，上访可能不在本地，而是诉诸更高的权力。而上面也有自己的考虑，你地方出现了乱子、纰漏，你有责任解决，而且法院本来就应该解决这个事。所以上访还是有一个更高的、额外的力量把他推回去。所以这个怪圈不是自动的。

　　中国新闻周刊：算不算是上下级之间的一种博弈？

　　王锡锌：在很多时候当然可以算了。这种博弈，不是在台面上。在台面上，地方让法院关门其实是想捂住问题，他并不是要把问题推给上面，推给上面就超出其控制了，问题就暴露了。地方政府让法院关门，一是案子去了法院就公开化了；二是的确做了不合法的事情，按法律办他就可能败诉。所以我不让法院受理。如果你来找政府谈判，那就是我开的价，可能是打了折扣的。实际上就是关闭你的博弈场所，关闭当事人利益实现的场所，只剩下来找我。

　　中国新闻周刊：民告官的诉权困境存在多年，一直没有找到一个突破口。现在如果有突破口的话，在什么地方？是上级的压力？

　　王锡锌：我觉得如果只是诉权的话，还比较好解决，因为诉权是一个程序性的问题，不是胜诉权。胜诉权更加复杂，假如你的利益是合法的，你应该可以预测到你不仅能敲开门，而且你会赢。从世界各国来看，保护诉权不是一个问题。就算法院不够独立，政府可能在你胜诉权上做文章，在诉权上做文章是比较奇怪的，但是在中国的确发生了。

　　也不是没有解决之道。全世界主要国家对行政行为的审查，有一个基本的原则，就是一般都要受理，除非你有法律的明确规定。这一制度的逻辑在于权力要受到监督，行政权力要受到司法权的审查。如果我们确立了这个基本原则，就解决了形式上的诉权问题。

　　中国新闻周刊：形式上的推进会推动实体问题的解决？

　　王锡锌：那当然。一旦受理，就算地方政府干预了，你还可以上诉，这就超出了地方政府的控制。最重要的还是“开门”。       ★