虚弱的乡镇

　　乡镇政府，作为中国5级政权中最基层的政权组织，直接面对7亿农村人口，事关国家根基。然而，西部欠发达地区的乡镇政权却遭遇了前所未有的行政与发展难题。

　　无权无财，何以行政？无权无财，何以发展？乡镇政权，如小牛拉大车，步履维艰。背负着治理一方和发展一方的重任，尴尬之下，艰难履职，乡镇难作为、无作为、乱作为，严重影响基层政权的执政能力和执行力。

　　在责任与职权、财权严重不对等的倾斜天平下，是应该使乡镇“强大”，还是将乡镇“解放”，变为真正的服务政府，考验着决策者的智慧。

　　乡镇干部的典型性痛苦

　　◎文_本刊记者 邱祥吉

　　乡镇干部们都有些什么苦恼？承受着怎样的压力？记者走访了欠发达地区十余个乡镇的数名乡镇干部，本文涉及的5位乡镇干部的困惑，从不同侧面展示了他们的苦恼，或许可以一斑窥豹。

　　拿什么来发展你，乡村经济

　　“改革开放30多年了，城市富起来了，但是许多乡村的农业发展还很缓慢，现在该加大对农业的反哺了，以改变农村面貌。”在川东某贫困乡，当了8年党委书记的薛勇感到一阵绝望，“许多沟渠、道路还是上世纪六七十年代修建的，已很破损。”薛勇将乡上的各村形容为“经济几乎停滞不前”。全乡10个村几乎没有集体经济，由于地处偏远，加上贫穷，基础设施极为落后，根本谈不上建立和发展企业，招商引资更是句空话。“农民基本上还是靠天吃饭。”薛勇叹息。

　　更令薛勇焦心的是，农村的青壮年几乎都外出务工了，有些村几乎无人务农，剩下的老人小孩也种不了田。“看见田地荒芜，有种很荒凉的感觉。国家在大力发展新农村，但我们这里却没有这种新气象。”薛勇形容，村里人基本都是“386199部队”。所谓“38”指妇女，“61”指小孩，“99”指老年人。其中最突出的一个村的一个组，总共有78人，但只有3人在家种田了。“一个70多岁的村干部，就管理包括自己在内的3个人，说起来都难受。”薛勇介绍，“一个乡的几个村小学几乎无小学生，乡上小学几年前曾有800多学生，现在仅300多。在外打工的好多都把孩子带到外地读书了，农村发展后继无人啊！”薛勇摇摇头，“不过说实话，传统的农耕方式确实没有多大价值了。务农一年，可能只挣一两千元，遇上气候不好，收成抵不上打工一个月的收入。”

　　“而发展最难的是基础设施修建。”该乡一个村今年要修一条通村公路。由于该村地处偏远，人口少，除了国家拨付的资金外，需要当地村民每人筹资300元，但村民收入低无钱筹资，最终每人只能筹200元，还有部分村民收不齐。“本来可修4米宽的道路改成了2米5宽。”该村还算幸运的，还有4个村等待国家的拨钱修建。有个村去年县上打算拨专项资金修条村道，钱已拨付到位，但是县领导再来考察时，觉得该村太偏僻，产生的效益不大，便决定不修了，而拿去修另一个乡镇的“价值更大的乡村道路”。薛勇认为，“国家虽然加大了对农村基础设施建设的投入，但远远不够，水泥路不通，沟渠老化、堰塘失去功能……还有，农村根本没有懂农业技术的人，懂技术的人也不愿到农村。现在依然是牛耕地的传统方式，难啊！”薛勇一声长叹，“我特别呼吁国家要加大投入，不然部分农村将更贫穷落后，一二十年后，将是一片荒凉的景象。”

　　拿什么来化解你，矛盾纠纷

　　过完国庆节，李刚终于松了一大口气，“晚上终于可以睡个踏实觉了！”李刚是川北的一名乡党委书记，国庆前和国庆期间的近一个月里，他无比焦虑，常常对干部念叨的就两个字：维稳。他在那段时间强调得最多的一句话是：维稳是硬任务，是第一责任。

　　李刚所在的是1万多人口的小镇。相对来说，人口越少，维稳压力越小，但各种各样的上访户和千奇百怪的纠纷把人搞得“每天都焦头烂额”。

　　9月上旬开始，李刚就在乡党委的多次会上强调上级的维稳要求，干部们都显得很沉重。随后，他带领干部们纷纷下村“抚慰”几名老上访户。干部们带上米、肉、还有其他礼品，陪他们“聊聊天”，“马上就到国庆了，全国都放假了，你们就在家里好好玩，别到处走。”聊完天后就请他们吃吃饭。“能用一点东西加一顿饭，甚至拿点所谓的‘抚慰金’稳住的倒是轻松了。最怕的是收了礼依然要到乡政府来闹，到市上、省上、甚至北京上访。”

　　9月中旬，对于仍不“稳定”的上访户，李刚请村干部开始了“盯防”，但是村干部人不够啊，他就把乡干部派下去，干部也不一定盯得住啊，乡政府就出钱请民兵盯着。对于个别人，还派人24小时轮流盯防，白天跟着他，晚上就在他住房边“守控”。“我非常厌恶这种方式，这是变相地对被盯防者民主权利的侵犯。但是上面要求无论用什么办法都要保证‘零上访’，上级只要结果。我们真是没办法。”

　　撒网式的盯防仍有“漏网之鱼”。9月25日一名被重点盯防的对象竟然从村里“消失”了，“我们正急得团团转的时候，县上打电话说去省里接人，把我吓出一身冷汗。”李刚赶忙派车奔赴成都，“我们好吃好喝招待她，几乎是求爹爹告奶奶，才把她请回来。那个窝囊啊！”

　　9月29日，一名多次被乡干部从省市接回的上访人在民兵的“监控下”竟消失了1小时，民兵晚上赶紧四处寻找，后来发现此人在另一个村店上打牌。于是民兵便在旁边“看”他打牌。

　　国庆期间平稳度过后，李刚和10多名乡干部终于松了一口气。“干部们其实心里有怨言，也可以理解，你想嘛，叫他们24小时盯防一个村民，这是什么办法嘛？”李刚无奈地摇了摇头。

　　过了一段平稳日子后，前几天，李刚给记者打电话：“一个跑了老婆的男人闹死闹活要上访，让政府给他找回老婆，找不到就要给他解决生活困难······你们媒体一定要把我们的压力写出来。”

　　拿什么来实现你，执法管理

　　张果然镇长最近很烦心。今年一个小企业落户村上，本来挺高兴的事，不久就让张果然犯愁。几名村民到镇政府反映该企业污染了他们村旁的小溪，会毒死庄稼。“我们赶紧下村去看，小工厂确实排了些废水，造成一定污染。我们告知厂主，要按相关政策进行处理后排污，不能违规违法。然后向他宣传政策。”但是村民依然找政府说，问题没解决。

　　张果然迅速将此事报告市环保局，过了几个星期，环保局来人一看，对企业做了点小处罚就回去了。但不久后企业又排污了，村民又闹了。“我们在环保问题上毫无执法权，不能处罚企业，但污染要是出了事，村民生病了，或者引起他们上访，后果很严重！”张果然甚至有些愤懑了，“环保局一年也下不了几次村，它哪里知道污染，这种小工厂他们爱理不理的，真要是污染问题大了，上面追究，板子首先打在我们身上。”

　　类似令张果然头疼的事不少。去年，他的乡上在指标范围外多出现了5名超生小孩，上级让他写检查。张果然很冤：“让我监督和制止超生者，可是我们到超生者家里，除了说‘别生了，生一个好’之外，就是宣传党的政策和法规，没有其它有效的办法。”张果然所说的办法是指制止超生的执法和惩戒权，“如果我们对其强制采取措施，这超出了我们的职权范围，所以我们只能报告上级计生部门，如果上级不能尽快制止，我们是没办法的。在代计生局收超生罚款时，也只能尽量收，对方不交我们也无能为力。”而对于村上外出务工人员的超生情况，张果然更是拿着没办法，“但是依然要你管，本来就没有权力，还能管到外面去？”

　　环境污染问题，张果然要管；场镇上乱摆摊位，张果然要管；无执照经营，张果然要管；摩的无照营运，张果然要管；有人乱砍乱伐，张果然要管；有人超生，张果然要管……这些事，执法权都在上级相关职能部门，张果然根本无执法权，管不了，只能宣传，但是其中任何一项出了事，张果然都责无旁贷。“我们做的事就像民兵代警察维持秩序，但是我们不是警察。”对于乡镇到底有什么权力，张果然感叹，“几乎没有权力，有的地方，上面放的权多些，乡镇便有点权，收得紧，便没有权。至于乡镇哪些权该有，实际有哪些权，实在是模糊不清，我们都感觉无所适从，有问题只能多向上级报告。”

　　拿什么来偿还你，乡镇债务

　　潘明光当乡党委书记1年多了，心里却一直没有舒展过。“乡镇没钱啊，还欠一屁股债。”从县上局里调下来当上一把手，“虽然只是最基层政府，发展思路终于可以实现了，挺高兴的。”过了几个月他才发现，债务已经压得他喘不过气了，谈何发展？

　　“去年过年前一个月，每天有几个电话打过来，要我还债。有一个村支书和建筑老板天天打。”税费改革前，村支书、还有乡干部，为在规定的时间内完成交税任务，自己先帮农户垫上；税费改革后，不能再收农业税，一些农民便“耍赖”不交，政策规定又不能催收，村干部垫支的钱得由政府还。欠老板的是修建基础设施的工程款。“目前我们乡共欠400多万元，压力很大。”实际上，400多万元算少的了，同县的其他乡镇，欠上千万元的不在少数。

　　打电话催债“算轻松”的了。年前，“一个退休的村干部跑到政府来，给我跪下，说你先还我钱吧，都10年了，我女儿结婚没钱啊。”这让潘明光非常惶恐。最终潘明光与乡干部开会后，东拼西凑，乡上还了1万元，“还差别人4万元，于心不忍啊。”另一位曾经的乡人大主任退休6年了，政府还欠他6万元，现在他得了癌症，“我们干部想办法，把办公经费拿了一万，先给他急用。”潘明光觉得非常残酷，“欠债还钱天经地义，但是真是没办法啊。”

　　“天天愁这事，欠信用社、银行的钱那还可以拖一下，但欠个人的，太难受了。”并不是所有讨债的人都那么幸运，没办法的时候，只能“有钱钱打发，无钱话打发。”

　　因为债务，该乡乡长吴峰更是一肚子气。他曾经有个做工程的朋友借他的房产证抵押贷款。后来他调到该乡做乡长，那位朋友不还他的房产证了。“原来我们乡欠他工程款20多万元，他说我不把钱还了，房产证就暂时放他那了。”吴峰的房产证这“暂时一放”就放了4年了。“我老婆还不知道这事呢。唉！”

　　又快年底了，潘明光和吴峰最近往县上跑得特别勤，他们打了许多报告向上面要化债资金、项目资金。“尽量多还些，免得过不好年。”

　　拿什么来提升你，乡镇干部

　　今年47岁的蒋其昌被提拔为副乡长了，这让他感到特别意外。他从部队转业到乡上工作18年了，尽管18年来他兢兢业业，任劳任怨，但只从普通干部干到一部门主任。近年来，他工作也松懈了，“反正是老同志了，把工作混着走就行了。”蒋其昌之所以感到意外，是因为“我和书记并没有好深的关系，县上也没有领导帮忙。后来我了解才晓得，确实缺乏年轻点的干部担任这个职位，所以我才上来了。有点‘夕阳红’的感觉。”蒋其昌笑言。

　　“乡镇副职混个一二十年可能能当上，但是镇长书记几乎不可能。”在蒋其昌工作的18年里，据他了解，他所在的县只有一个人是从办事员干到乡镇一把手，后来调到县上做局长。其它的人最多当到乡镇副职。乡镇领导一般“都是‘空降兵’，一个还没听说过的二三十岁的年轻人说来就来了，领导我们这些老同志。”

　　蒋其昌并不是对“空降”的领导不满，而是对乡镇干部的上升之难感到不满。“乡镇干部往往不被市县领导看重，百分之八九十的乡镇干部一辈子都是科员，直至退休。这让我们很寒心。”

　　因为乡镇干部的提升难，没有年轻干部愿到乡镇工作，即使来了，也是“削尖脑袋想往县上钻。”目前在蒋其昌的乡，共有60个编制，但是在编却只有30个，30个编制还空着。而另一方面，年轻的大学生考入乡镇后，才工作一两个月就被借调到市县，工作一两年就被正式调走，这让老干部也觉得“特别不服”。“他们是有学历，思想新，但我们有经验，我们工作更兢兢业业啊！”

　　不过，蒋其昌终归还是高兴，不是因为职务的升迁，“副乡长实际是干事的，我高兴的是工资可以涨几百块钱了。还有比我早来的老同志，依然还是科员，每月拿着不到2000元的工资呢。”据了解，除了发达地区的富裕乡镇，乡镇并不设非领导职务，工资增长非常有限。

　　“芝麻大的官，巴掌大的权，无限大的责任。”乡镇的许多权力被上级各部门抽走，已成了“空壳政府”，却不得不做没有职权的事。