深圳岗厦“小产权房”漂白探源

　　本刊记者 邢少文 发自深圳

　　岗厦河园片区的拆迁正在进行，多数建筑已人去楼空，成了残垣断壁。但在瓦砾和垃圾的包围中，仍有几幢未拆的居民楼和一幢招待所在向外招租，有小饭馆仍在营业。

　　“我不搬，谁说要拆？”11月15日，一位头发花白的文姓村民对本刊记者说，他的房子仍在对外招租。在他的周围，挖掘机在运作，尘土飞扬。

　　一个具有600多年历史的“村庄”正在消失，它位处深圳市福田区，占地面积约23.2公顷。周围是崭新华丽的商业区，商业住宅售价已超过2万元/平方米。

　　由于拆迁补偿创下了深圳城中村补偿标准的新高，岗厦拆迁所造成的“富豪”话题引起了热议。与此同时，岗厦拆迁中对“历史遗留违法建筑”的处理方式，也是这次拆迁中的另一引人关注点。

　　“历史遗留违法建筑”，事关今年六七月间曾引发大范围热议的“小产权房转正”话题。而不管是在深圳，还是在全国，“岗厦模式”能否成为中国城市急剧发展过程中寻求“小产权房”困局出路的一个样本？

　　拉锯式拆迁

　　政府、参与改造的开发商、岗厦股份有限公司，无一例外都对岗厦正在进行的拆迁保持了低调谨慎的态度。

　　根据深圳市规划局的统计，岗厦河园片区总户数478户，其中本地215户，外籍(含港澳台地区)263户。拆迁前居住总人口6.8万人，常住和暂住的比例为1∶34。这里的570栋楼房曾是外来低收入人口在深圳的栖身之地。

　　1998年，深圳市政府就决定对岗厦河园片区进行全面改造。2002年，深圳市政府将改造任务交由福田区政府组织实施。但直至2006年7月，深圳福田区政府、岗厦股份有限公司和金地集团才最终签订了框架性协议，正式推动岗厦河园片区整体改造。

　　在11年中，政府、开发商、村股份公司和村民，经历过多轮博弈。2007年，城中村的集体物业率先与开发商签订拆迁协议，但私人物业的拆赔标准迟迟定不下来，据悉，福田区政府为此在近几年时间内先后出动过上百个行政干部与村集体和村民进行谈判。

　　最终，根据金地大百汇房地产开发公司(金地集团参与此次改造的项目公司)公布的拆迁赔偿方案，共有两个标准、三种模式、六种选择。两个标准，一种是按面积划分：480平方米以内按1:1补住宅，超过480平方米按1:0.88补公寓；另一种标准按层数划分：首层按1:0.9补集中商业物业，二层以上按1:0.9补住宅或公寓。三种模式，即一是选全部实物补偿，二是选全部货币补偿，三是可选实物和货币补偿相结合。

　　按照方案，如果选择货币补偿，住宅公寓按每平方米1.28万元计算，集中商业则按每平方米2.38万元计算。

　　大部分村民接受了赔偿标准，但仍有小部分人拒绝接受，“主要是一些持有香港身份证的原住民。”福田区委宣传部的一位人士对记者说，这使得岗厦眼下的拆迁工作进入了最后的胶着期。

　　在部分人看来，开发商给出的是一个相对较高的赔偿标准。据媒体转述福田区旧城改造办公室和金地大百汇公司人士的说法，拆迁后岗厦将诞生许多富翁，“岗厦原住民中的亿万家族或有20多个，而个人资产过亿的或接近10个。”

　　一位文姓村民言，他拥有7层楼房，过去每月租金收入为5万元，“怎么说呢，赔偿标准还行，但你跟稳定的租金收入比，还有周围的房价比，也不见得就有他们说的那么好。”他说。

　　违法建筑问题日益模糊

　　在拆赔方案中，“480平方米”是赔偿比例划分的一个临界点，也是一个敏感的数字。

　　按照拆迁程序，赔偿之前要经过房屋确权环节，“这个赔偿标准的给出就意味着对480平方米以上的建筑面积给予合法的确权。”广东鼎为律师事务所律师张茂荣对记者说。从拆赔标准看，已接近1∶1。

　　“480平方米”的划分源起于1980年代初，特区内进行第一轮的统征农村土地作为城市开发建设用地，亦即农村集体用地转国有土地的过程，特区建立初期，国家并无资金支持，深圳不但缺乏一次性赎买农村集体土地的资金，甚至连城市建设都要依靠贷款和外来力量进行。

　　顾及原住民利益，也鉴于当时国家对农民住房的政策是一户一块宅基地，因此特区初期给予原住民的建房标准是：宅基地100平方米，建筑基底面积80平方米，建筑不得超过3层(即240平方米)，且户均人数少的只能建2层。但在后来，这一标准被原住民屡次擅自扩大。

　　2006年，深圳市颁布《深圳市原村民非商品住宅建设暂行办法》中规定，原村民居住用地的住宅建筑面积变成了不得超过480平方米。

　　“480平方米的建筑面积只是相当于政府的默认，没有办法去细究为什么定在480平方米而不是240平方米，这仅是对既成事实的一个默认。”深圳市社科院城市运营中心主任高海燕对记者说。

　　但事实上，经过历史上屡次大规模的抢建、扩建潮，深圳城中村居民的建筑大多早已超过480平方米。在岗厦，大部分的居民住宅皆在7层以上，普遍为8至10层。

　　而根据1999年深圳人大出台的《关于坚决查处违法建筑的决定》，“擅自改建、加建的建筑”、“农村经济组织的非农业用地或村民自用宅基地违反城市规划或超过市政府规定标准的建筑”都属于违法建筑。

　　岗厦河园片区的违法建筑面积到底有多少？这是一个各方都避讳的数据。深圳市查违办给本刊记者的回复是：“我市违法建筑信息普查工作按照市政府的工作部署，于今年9月1日开展，目前正在进行中；而此前我市并未开展违法建筑的专项普查工作，因此，我办目前尚无岗厦村违法建筑的具体数据。”

　　金地大百汇公司总经理胡卫明则向记者表示：“岗厦没有违法建筑，因为2003年之后并没有扩建现象。对于违法建筑，我们不会给予赔偿。”

　　但根据公开信息，至2009年1月16日，岗厦河园片区共计438栋私房完成补偿签约，签约率达91.25%。

　　据悉，对于岗厦河园片区的改造是以2003年时测绘的结果为标准进行补偿。在2003~2005年，深圳再一次进行城市化土地统征，除了宅基地和10%的预留集体用地，所有土地都已收归国有。胡所指的，大概是没有占用国有土地的建筑。

　　而据村民透露，在1998年之后的几年时间里，村里的抢建和扩建行为一直在大肆进行，村里一度成为一个大工地。

　　按照违法建筑的确权流程，需要交纳罚款和补交地价款，通过规划、消防等一系列手续，但从目前岗厦的处理方式来看，通过拆迁补偿，上述程序已被一笔勾销。“这实际上等于承认了这部分的合法性。”深圳金源律师事务所律师金焰对记者说。

　　个案还是试点？

　　“岗厦的拆迁显示的是一个单案突破的情况，但其对以后其他城中村的旧改可能也会引发相同的效仿结果。”高海燕评价说。

　　“这是对违法建筑一种事实上的怂恿，对于当初没有违规扩建的人来说，就等于是吃亏了。”金焰则认为。

　　在岗厦拆迁之前，虽然深圳市分别于1999年和今年的5月都分别由市人大出台过关于违法建筑的处理决定，但实际上关于违法建筑的普查和处理工作一直没有真正执行。因此，如今岗厦违法建筑的确权以及赔偿标准便无疑成了一个事实上的参考案例。

　　类似的违法建筑在深圳到底有多少，在普查工作没有完成前，仍然是一个未知数。但从其他的一些数据中，可以窥见端倪。

　　根据福田区旧城区重建局2005年7月发布的《福田区渔农村改造阶段性工作总结》显示，深圳特区内共有行政村91个，村内房屋4.23万栋，建筑面积2138.86万平方米。以4.23万栋房屋、每栋480平方米的法定宅基地建筑面积计算，则合法的最大建筑面积为2030.4万平方米，这就意味着，特区内的违章建筑至少有108.46万平方米。

　　而根据深圳市查违办提供的数据，截至今年11月5日，全市共受理违法建筑申报 71407宗，约占申报总量的18%。其中：宝安区40681宗，龙岗区18579宗，坪山新区6155宗，光明新区4680宗，特区内各区共约2500宗。

　　如此存量巨大的违法建筑，若参考岗厦模式，将是对城中村改造一个巨大的挑战。岗厦之拆迁的不同点仅在于，其位处城市中心区，土地的商业价值其他城中村无法比拟。

　　“实际上，岗厦拆迁中对于历史遗留违法建筑的处理上，政府采用了回避的方式。”金焰说。旧城改造存在着三难：确权与否、赔偿金额、原住民的改造积极性。由开发商提供赔偿标准，事实上回避了政府部门如何进行确权的棘手问题。

　　而为了照顾开发商的利益，旧城改造的土地进行了协议开发的模式，而非公开拍卖的方式。“开发商看似支付了较高的赔偿金额，但和拿这块地去拍卖的价格相比，其获利远远超过支出。”金焰认为。

　　对于村民而言，拆迁虽然获得了看起来相对高额的赔偿，但失去的却是一个“生产方式”，这种“生产方式”即是每月获得的固定的可观租金，或者将房屋直接出售。

　　这也是深圳在今年所引爆的关于“小产权房转正”争议的其中问题之一，对违法建筑的确权问题，不仅仅包括城中村中大量用于出租的房屋，还包括大量在集体土地和宅基地上建起来的用于出售的违法建筑，这些建筑要么违反土地使用性质，要么违反城市规划。

　　在住房与城乡建设部的定义中，广义的小产权房已从改革之初延续至今。“小产权房”可能在土地取得、规划许可、建设手续、房屋销售手续、产权证办理等商品住宅建设销售的一个或几个甚至全部环节存在非法问题，并最终无法确定产权。

　　据记者了解，在岗厦拆迁中，有部分建筑涉及的即是早期合作建房的部分，甚至直至今年，岗厦仍有部分房屋对外进行私自销售，瞄准的无不是因为拆迁所将可能获得的确权以及赔偿款。

　　今年5月，深圳人大再次出台《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》，被普遍解读为是为“小产权房”转正，也即确权。但国土资源部的调查组在赴深圳调研之后表示，《处理决定》针对的是违法建筑，而非狭义上的小产权房。深圳人大官员也表示：对违法建筑进行确权只是其中的一个处理方式，同时还包括拆除、没收、暂时使用等处理方式。

　　“在深圳老百姓的眼里，所谓的小产权房就是指的违法建筑。”张茂荣说。建9层10层是违法，建二三十层同样是违法，不管怎么定义，政府所面临的，同样是如何处理这些既成事实的违法建筑的问题。

　　现实利益间寻找妥协点

　　深圳的违法建筑之规模与数量，在全国城市中，恐怕难有及其者。

　　短短30年的时间，深圳从一个小渔村蜕变为一个人口超千万的大型城市，历史与现实交杂冲突，也更显其土地和住房问题的复杂性和解决的困难性。

　　深圳历史上一共经历过五次违法建筑的抢建潮，分别为1980年、1989年、1991~1992年、1999~2002年、2004~2005年，其主要原因都与特区内城市化所带来的土地统征和土地升值有关。颇具讽刺意味的是，最大的一次抢建潮发生在1999年深圳人大关于违法建筑处理的决定通过前后，政府试图对违法建筑的确权工作，反而催化了原住民的抢建潮。

　　“可能没有哪一个城市能像深圳的原住民这样以这种方式参与城市建设的过程，并获取自己的利益增长的。违多少面积算违？以前违和后来违的有什么区别？怎么甄别？都是抱着法不责众的态度，一说要确权，马上就抢建。”高海燕说。

　　在与城市管理者的赛跑当中，原住民可谓“屡战屡胜”，而这背后的主要根源还在于快速城市化中城市政府无力支付土地统征费用、城中村改造的补偿。而城中村和小产权房又在事实上弥补了城市基础住房等公共服务提供的缺失，解决了大量外来低收入人群的居住问题。

　　在深圳市一份《关于我市违法建筑问题的调研报告》中，也提到了政府以往的一些过失：“我们在没有支付征地补偿款，并办理相关手续，村民不愿意放弃土地所有权的情况下，宣布集体土地归国家所有，造成土地所有权的虚置。”

　　与此同时，多种利益群体参与抢建，“政府查到了问题的根源，80年代末90年代初以职工干部抢建为主”，原深圳市规划国土局总规划师郁万钧回忆说，虽然也有农民参与抢建，但是当时深圳能被称为城市的地方很小，在农村里抢建对城市影响不大，“只是在城市中抢建和建设现代城市有冲突”。

　　根据报告文学《深圳传奇》的记载，当时参与抢建的大小干部有1200多名。一名局级干部因此被调离特区，还有一名副局长被调往他地。

　　就在今年6月，原龙岗区坂田街道执法队副队长兼查违办公室主任卢斐斐，就因在任职期间利用职务便利收受他人钱财共32万元，替辖区内的违章建筑保驾护航而被诉至法庭。

　　开发商是参与抢建运动的另一主力，在现时深圳诸多进行私自交易的小产权房中，便有大量的开发商与村集体合作开发的“统建楼”。

　　城市的快速发展、历史的负债，乃至后来的“有法不依”，最终导致违法建筑“积重难返”的局面，强拆显然势必造成不和谐的局面，全部承认又显然无力支付如此巨额的补偿。

　　时至今日，农民房不局限于出租，而是以村集体与开发商的统建楼形式出现，纷纷打上“小产权房”的名义进行私底下的交易，利益格局进一步复杂化。

　　而由于牵涉利益复杂，旧改工作的困难度，如今深圳市政府已不再一味强调由政府主导，而是“承认市场多方利益”，允许村民和村集体联合开发商来进行旧城改造，政府负责规划和协调，“政府搞不定，就交给村集体自己去搞，但在这当中，村集体的治理机构是一个大问题，旧城改造是否会由政府与开发商结盟的形式转变成为村集体与开发商结盟的形式，是一个悬念。”高海燕说。

　　不管是由开发商来接包袱，还是鼓励村股份公司和开发商来主导，对历史遗留问题的解决，显然都很难做到将政府责任一笔勾销。