■ 本刊视点 ■

　　实行城乡选举权平等是大势所趋

　　毛磊/文

　　作为公民的基本政治权利，选举权是实现其他基本权利的重要基础。对选举权的制度安排，往往成为一个国家民主政治的重要窗口。

　　正因如此，2009年10月27日在北京召开的十一届全国人大常委会第十一次会议上，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法修正案(草案)》备受关注。这次选举法修改的一大亮点就是按照党的十七大提出的要求，一步到位实行城乡按相同人口比例选举人大代表。这是我国发展社会主义民主政治的重要一步。

　　受委员长会议委托，全国人大常委会法工委主任李适时在会上作修改说明时说，党的十七大提出，要坚定不移地发展社会主义民主政治，扩大人民民主，保证人民当家作主，建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。贯彻落实党的十七大的要求，有必要在深入总结选举工作实践经验的基础上，对选举法及时进行适当修改。

　　李适时表示，我国各级人大已经历了十几届选举，积累了丰富的经验，社会主义民主政治建设和法制建设取得巨大成就，一步到位实行城乡按相同人口比例选举人大代表，客观条件已经具备，是可行的。

　　选举法的这一修改正是坚持和完善人民代表大会制度，发展社会主义民主政治的重要举措，这一举措的落实，能够更好地体现人人平等、地区平等和民族平等原则，扩大人民民主范围，保证人民当家作主。

　　进一步保障公民享有平等选举权

　　实行城乡按相同人口比例选举代表，立法时总的要求：一是保障公民都享有平等的选举权，实行城乡按相同人口比例选举代表，体现人人平等；二是保障各地方在国家权力机关有平等的参与权，各行政区域不论人口多少，都有相同的基本名额，都能选举一定数量的代表，体现地区平等；三是保障各民族都有适当数量的代表，人口再少的民族，也要有一名代表，体现民族平等。此外，各方面代表性人物比较集中的地方，也应给予适当的照顾。

　　关于全国人大代表名额分配的规定，选举法修正案(草案)修改为：“全国人民代表大会代表名额，由全国人民代表大会常务委员会根据各省、自治区、直辖市的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。”

　　关于地方各级人大代表名额分配的规定，选举法修正案(草案)修改为：“地方各级人民代表大会代表名额，由本级人民代表大会常务委员会或者本级选举委员会根据本行政区域的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。在县、自治县的人民代表大会中，人口特少的乡、民族乡、镇，至少应有代表一人。”

　　人大代表选举办法不断发展和完善

　　1949年后，我国各级人民代表大会代表的选举，适应我国的国家性质和基本国情，随着经济社会的不断发展和民主法制建设的不断完善而逐步完备。1953年2月11日，我国通过第一部选举法时，根据建国初期的实际情况，规定城乡人口选举人大代表实行不同的人口比例。全国人大代表的选举，各省按每80万人选代表1人，直辖市和人口在50万以上的省辖市按每10万人选代表1人；省、县人大代表选举城乡人口比例则分别是5倍和4倍。

　　这样规定，符合我国的政治制度和当时的实际情况，是完全必要的。

　　1979年7月1日，修订选举法，规定选举全国，省、自治区、自治州、县的人大代表，农村与城市每一代表所代表的人口数比例，分别为8比1、5比1、4比1。

　　全国人大及其常委会于1982年、1986年、1995年和2004年先后4次修改选举法，对我国选举制度作出重要改革和完善。

　　1995年2月28日，第三次修改选举法，根据我国经济、政治、文化、社会的发展变化，将全国和省、自治区农村与城市每一代表所代表的人口数比例，统一修改为4比1。同时规定县、自治县行政区域内镇的人口特多，或者县以上企业事业单位职工所占总人口比例较大的，可以小于4比1直至1比1。经过这次修改，城乡选举人大代表的人口比例较之过去大幅缩小。

　　正如邓小平同志在1953年关于选举法草案的说明中指出的，“这些在选举上不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的，但是只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表，所以它不但是很合理的，而且是我们过渡到更为平等和完全平等的选举所完全必需的”。“随着我国政治、经济、文化的发展，我们将来也一定要采用……更为完备的选举制度。”

　　专家认为，在选举上城乡不同的规定，有着深刻的时代背景。但随着形势的发展，特别是改革开放三十年来，各方面的情况尤其是城乡人口比例发生了根本性变化，需要逐步采取措施，在法律上确保每一位具有选举权和被选举权的公民，享有和实现法律赋予的平等权利。

　　从“一人一票”到“一票一值”

　　平等是我国人大代表选举制度的核心原则之一，其包含两层意义：一是投票权平等，一人一票；二是代表名额分配平等，每一代表所代表的人口数应相等，一票一值。其中，一人一票是基础，一票一值是更高层次的平等。

　　我国在实行一人一票方面是彻底的。但在一票一值方面，城乡还存在着一定差别。现行选举法规定，在各级人大代表选举中，“农村每一代表代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数”。这种差别，有其深刻的历史背景。

　　1953年，我国制定的第一部选举法对农村和城市每一代表所代表的人口数作了不同的规定。新中国成立之初的背景是，我国人口构成的工农比例相差非常悬殊，如果按照统一标准分配代表名额，农民代表所占的比例就会大大超过工人代表的比例。只有规定城市和乡村代表分别代表不同的人口比例，才能保证工人阶级在各级人大代表中占相对多数。

　　新中国成立以来关于人大代表的城乡比例规定，体现了先进生产力改造落后生产力的经济发展规律，体现了现代法律既尊重人民群众意志，又改造人民群众某些落后观念的双重功能，因而是合理的。

　　当时如果取消人大代表的城乡比例规定，实现选举权的平等，那么我国人大代表中必定是农民代表居多数。这不但与现行宪法规定的“工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政”国体相冲突，更与现代化规律相背离。现代化的实质就是用先进生产力代替落后生产力，工业化就是要把农业变成现代化产业、把农村变成城镇、把农民变成市民，顺应这一客观规律，就必须保证让先进生产力领域中的人大代表占据人大代表总数中的多数，惟有如此，才能从组织上保证人大立法的先进性。

　　1953年选举法规定，农村与城市每一代表所代表的人口数中自治州、县为四比一，省、自治区为五比一，全国为八比一；1982年选举法通过修改，将县级人大代表名额由农村每一代表所代表的人口数四倍于城镇每一代表所代表的人口数，改为可小于四比一直至一比一；之后，1995年选举法修改，将省、自治区和全国这两级人民代表大会中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，从原来的五比一、八比一修改为四比一；党的十七大提出“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”的建议，使城乡选举权逐步迈向更高层次的平等，这些变化，既是我国城市化进程、城乡统筹的现实需要，更是发展社会主义民主政治的必然要求。

　　人民代表大会制度是我国的根本政治制度，由人民选举的人大代表组成各级国家权力机关。相同的人口数产生相同数量的代表，这是选举权平等原则的直接体现。今天，通过修改选举法，实行城乡按相同人口比例选举人大代表，将党的主张上升为国家意志，必将更好地保证城乡人民享有平等的选举权，进一步调动全体人民的积极性和创造性，统筹城乡发展和促进社会和谐；也必将更好地体现人人平等、地区平等和民族平等原则，扩大人民民主，保证人民当家作主，为坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主政治提供坚实的制度保障。

　　当然，从“一人一票”到“一票一值”，实现城乡选举权平等，还需要在实践中进一步提高人大代表的选举水平，切实保障包括农民在内的全体公民的话语权；还需要与整个人大制度的改革相结合，在整个政治体制改革的进程中不断扩大公民的有序政治参与，推动民主政治的前进步伐。

　　选举权的平等是政治平等的基础

　　从国际范围看，像中国这样按照农村和城市区域来分配选举权的国家实为鲜见，因此，近年来，城乡公民选举权的不平等现象日益被关注，被认为是中国公民权利不平等的一个标志。

　　选举权是公民基本的政治权利。选举权的平等是政治平等的基础，如果四个农民的选举权才能相当于一个城市选民，这显然有违中国宪法“公民享有平等政治权利”、“法律面前人人平等”的原则，也与《公民权利与政治权利公约》的宗旨不符。

　　这一沿袭多年的做法直接违反了《宪法》第三十三条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。”

　　有学者认为，即使在现有政治体制没有根本改革的情况下，实现城乡平等选举的做法也是有意义的。因为对现行选举法的修改可以使占中国人口70%的农民阶层的地位有望改善。

　　无论农村人口、城市人口还是农村居民、城市居民，作为中华人民共和国的公民，其权利是完全平等的。在条件成熟时，不能对某一公民群体有任何歧视性的规定，尤其不能以法律的形式来维系不平等的关系。

　　目前，在各级人大代表选举中，城乡代表权存在着严重不平等现象，四个农民才相当于一个城市人口的选举权。中国农民占全国人口的70%以上，但在各级人大代表总额中的比例最小。然而，随着中国城市化进程的推进，户籍制度的改革，实行城乡选举权平等是大势所趋。

　　在城乡二元户籍制度的前提下，目前的选举法公然歧视性地规定“农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数”，换句话说，农村公民每人只拥有城市市民四分之一的选举权，这无论如何是说不通的。大家都知道，我们今天的人民政府是依靠“农民的小米加步枪”取得的，我们的人民政府是被称之为“以工农联盟为基础的政权”，我们有什么理由只给农民四分之一的选举权呢？农民被大量的排斥在人民代表大会之外，是不是造成“三农”问题至今无法得到妥善解决的重要原因之一呢？

　　有数字为证：我国居住在城市和农村的居民人数比例已经由1953年的13：87，1979年的18：82，1995年的30：70，发展到2005年的42：58。从1995年至今，我国城乡居民人数比例平均每年长消一个百分点以上。按目前的城市化和工业化发展势头，到2015年我国的城乡居民人口构成比例会达到甚至超过50：50，而到2020年，将可能有高达60%左右的人居住在城市里。

　　如果法律本身都不能体现公平公正的原则，如果对农民的歧视能公然写入法律条文，我们的社会又怎么能真正消除歧视，共建和谐社会？

　　实行城乡按相同人口比例选举人大代表，一方面有利于促进选举权平等原则的实现；另一方面有利于实现各民族、各阶层的团结，保证各民族各阶层有与其在国家政治生活中的地位和作用相适应的代表名额。

　　但也有宪政学者指出，上述改变固然重要，更重要的还是应加快政治体制改革，推进国家政治生活实现最高层面的民主，给基层民主以良好的示范。同时，在真正的代议制民主体制下，民意代表的选举是竞争性的，应该划分选区，按照统一的人口比例选举产生民意代表。

　　从理论与实践上都是及时而必要的

　　理论上，社会主义民主要求公民享有平等的政治、经济和文化权利，取消农业税、实行农村合作医疗、实施农村义务制教育等措施，是从经济、社会权利方面来保障农民与城市居民的平等权，城乡选举代表比例相同，则是提出了政治上的平等权。因为政治上的平等，最主要的是选举权的平等，这样就有利于将来逐步消除城乡差别。

　　实践中，目前，生活在城市中的大量农民工参加选举可以有两种选择方式：或回原籍参加选举；或在打工地参加选举。这种做法本身就表明，农民工参加选举已突破了以前4∶1的限制。同时，改革开放30年，城乡差异也在逐渐缩小，农民通过村民自治等形式的民主训练，民主意识、权利意识得到很大提高。

　　江苏省东台籍的杨进目前在江阴三房巷股份公司打工，2007年11月他成功当选为江阴市人大代表，从而成为江苏省历史上第一位“农民工”人大代表。

　　改革开放以来，数以千万计的农民工离开了原乡常年在外打工，他们的选举、被选举等政治权利很难得到落实，其他合法权益也难以得到保护。现在农民工当选为人大代表，不仅体现了一种“同城待遇”，享有平等的民主权利，而且可以使他们在国家权力机关中直接参与对国家的管理。这对于反映民意、集中民智、凝聚民心、完善决策，密切城乡联系，推进城市化建设，具有积极和巨大的作用。

　　农民工当选人大代表，也有利于优化代表结构，改变“官多民少”的倾向，这既是拓宽民主渠道的需要，也是推进基层民主政治建设、维护农民工合法权益的需要。

　　应该说，十七大报告提出的这项建议，无论是从理论上还是从实践中都是及时而必要的。十七大报告“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”的建议，真正要成为现实，就需要全国人大依照法律程序来修改选举法，这样才能将执政党的意志转化为法律意志。

　　为新农村建设提供政治保障、立法保障和权力保障

　　实现城乡同比例选举人大代表，将为“新农村”的建设提供政治保障、立法保障和权力保障，将进一步推动选举权平等。

　　这一法律修改被普遍认为将有助于缩小城乡差距、提升农民立法博弈能力，以及更好地实现公民平等权。

　　“三农问题”之所以在今天会成为制约中国经济发展的难题，固然跟中国的治理传统、经济发展、人口结构等因素密切相关，但也跟农民在国家权力机关中缺乏与市民相对等的博弈能力相联系。国家已从宏观发展的层面作出了“建设新农村”的战略抉择，与之相适应的政治体制改革也理应配套跟进，为“新农村”的建设提供政治保障、立法保障和权力保障。

　　政治领域的这一改革在一些地方已经启动，如西藏自治区2007年10月开展的乡、县、市三级人大代表换届选举工作中，拉萨、日喀则等地区的农村和城镇的选民们就将按照同等比例来选举他们的人大代表。从5年前的“4：1”到今天的“1：1”，农牧民的选举权进一步得到了尊重，人大代表在结构上的显著变化，也必将为地方权力机关的运作带来新的气象。

　　2008年1月7日，2007中国十大宪法事例出炉，山东省淄博市淄川区城乡同比例选举人大代表等十大事件一起被列其中。

　　2007年11月，淄川区人大换届选举工作进行中，在研究确定代表名额分配比例时，在全淄博市率先取消了城乡差别，将原规定的农村每一代表所代表的人口数应多于市区每一代表所代表的人口数，改为农村代表所代表的人口数与市区代表所代表的人口数相同，即“城乡按相同人口比例选举人大代表”。山东省第十届人大常委会第二十七次会议依法确定淄川区第十六届人民代表大会代表名额为253名。

　　农民人大代表不能局限于农民身份

　　从政治学的角度看，人大代表制也是一种民主代议制度。从法理上出发，应该是选民将自己的政治权力暂时让渡给自己中意的人选，成为政治代言人的候选人作为人大代表听取和综合该选区选民的政治意愿后，在人代会上发表意见、提交议案、监督行政权力、维护宪法和民权，并作出符合选民利益的决策和投票。

　　广大现代农民中间不乏各类优秀人才，他们深入了解我国的国情，能代表普通群众的意愿，并以此为基点来考虑国家的前途。因此，扩大农民代表所占的代表比例，实现选举权的完全平等，有助于进一步提高人民代表大会在我国现实生活中的地位和作用。

　　农民当选人大代表，此举考虑了农民这一个庞大的群体，他们将在立法机关代言他们的利益诉求，是一个进步信号。这个举动是值得肯定的。但是如果要求一定是“工作在一线的农民”就值得商榷了。

　　农民的人大代表绝对不仅仅是农民，应该是有良知、同情农民的知识分子或其他人，因为他们比从农民中选出来的人大代表参政能力和话语权更大。

　　人大代表其实就是一个群体在国家立法机关的利益代表和申诉人，并不一定就是这个群体里的人，就像我们打官司，如果自己有足够的法律知识，可以拿起法律武器自己上法庭，如果你认为自身的法律知识不如对方，你可以聘请律师，在法庭上全权代表你的利益。人大代表也是同样的道理。首先，我们应该承认，农民的综合素质相对较低，其中还包含一些文盲和半文盲。因而从语言表达能力或者游说能力方面来说，他们显然不如知识分子；其次，他们缺乏与强权阶层的博弈实力，农民工和农民还在为自己的衣食温饱而辛勤工作，参政议政也是要付出精力与成本的，而在我们现有制度下，农民的人大代表是没有工资的，要他们为参与政治而花费时间和精力显然是强人所难。同时，一个农民或者农民工当选为人大代表却不能很好地代言这个群体的利益诉求，也是没有意义的。

　　农村人大代表处在人民代表大会金字塔的最基层，与广大农民群众朝夕相处，鱼水相融。但是当前农村人大代表作用的发挥却难遂人愿。农村人大代表，需要给予更多的关注。

　　农村人大代表的履职现状与选民期待有较大差距。一些农村人大代表意识淡薄，将自己等同于一般群众。农村人大代表来源于群众，根植于群众，原本就是人民群众中的一分子，这为他们听取群众意见，反映群众呼声提供了便利条件。但人大代表毕竟不是一般群众，相对于一般群众而言他们多了一份人大代表的责任。然而某些农村人大代表却缺乏这种责任意识：一是在思想上光荣感超过责任感。在现今“组织推荐、群众选举”的模式下，一些人当选人大代表更多的感觉是一种荣誉，一种称号，一种奖赏，对人大代表所应有的责任和义务却不甚了解，更谈不上认真去履行；二是提出的议案建议数量少、质量差。一些农村人大代表一届下来，一件议案都未提，一条建议都未写。有些代表参加人代会审议时，不知该说什么，不知怎么说，充当“哑巴”代表；三是联系选民不经常。农村人大代表或耕作于农田，或耕耘于果园，或忙碌于自己的企业，整天忙忙碌碌，疲惫不堪，难以抽出时间联系选民；四是履行代表职责时顾虑重重。农村人大代表生活在社会底层，见不多，识不广，对政策、法律知识了解少，怕说多了、说错了、说重了，领导有意见，邻里不高兴，不敢大胆履行代表职权。

　　基层人大对农村人大代表的培训指导不到位。相对而言，对农村人大代表的学习培训和履职指导更必要、更紧迫，但由于经济等各方面的原因，对基层农村人大代表尤其是乡镇人大代表的培训很少进行，也很少给他们发放学习材料，农村人大代表的待遇，履职条件和受关注程度，同城市代表、官员代表等有很大差距：一是学习培训少。农村人大代表大都只在选举结束后的届初进行一次半天或一天的象征性的学习培训，学习内容简单，学习方式粗放，有的地方甚至连届初一次的培训都未安排，造成一些人大代表对自己应该做什么，不应做什么，应该怎么做，有哪些职责和义务等模糊不清。二是组织代表视察调查少。目前，地方人大常委会组织的调查视察活动，或是召开的各类会议，都会邀请部分人大代表参加，但在确定哪些人大代表参加时，眼光更多的是集中在那些官员代表、城市代表或是知识分子代表身上，很少邀请农村基层人大代表参加。

　　一些选民存在轻视基层农村人大代表现象。一些选民认为选举基层农村人大代表没有选举村干部和村民代表重要，认为村干部和村民代表同自己的切身利益密切，人大代表顶多也就是反映反映，解决不了实际问题。在一些农村，选举村干部时人头攒动，热闹非凡，连外出打工的村民也回村参加选举，而且很少有委托投票现象。而选举人大代表时则比较冷清，尽管作了大量的宣传动员，仍有一些选民热情不高，不少选民觉得选谁当人大代表与自己关系不大，跟风投票和委托投票的现象较为普遍。

　　走中国特色社会主义政治发展道路，发展社会主义民主政治，必须坚持和完善人民代表大会制度，必须充分发挥人大代表的作用。我们要给农村人大代表更多的关注，采取有效措施，促使农村人大代表更好地履行代表职责，发挥其应有的作用。