垃圾围城下的政府解困之道

　　北京六里屯、上海江桥、南京天井洼、江苏吴江，这一串地名维系的垃圾焚烧厂争议还在进行中，垃圾焚烧正从单纯的环境问题转向城市治理的新公共危机。

　　文｜本刊记者 兰燕飞 刘建华 广州报道

　　双色垃圾桶又开始摆到了广州番禺和白云区的街头，同一式样的桶在广州曾经摆了十年，但是到2009年4月的时候，广州宣布不再投放分类垃圾桶。

　　在“番禺垃圾焚烧事件”后，广州重启垃圾分类试点。

　　当要求环保的市民试图说服官员时，官员也试图说服市民。率先试验垃圾分类看上去是个双赢结果，政府不再坚持推行垃圾焚烧，市民则开始试行垃圾分类。政府回到公共决策听取民意的轨道，市民则需要表现现代公民素质。

　　这一切，都将会在番禺区政府给出的半年讨论时间内得到检验。

　　番禺垃圾保卫战

　　2009年11月23日，广州市城管委成立后的第一个局长接访日。当天，来自广州会江村的村民以及华南板块的业主们有的戴着口罩，有的穿着自制的文化衫，手里高举白纸黑字的标语，前来“散步”抗议。目击者称，人数达到了上千人。“我们是有组织的，但要理智维权。”活动参加者阿加西说，接访当天所有人离开的时候现场没有留下一片垃圾。“我们事前在网上通气了，环保要从自身做起。”他说。

　　当天六点钟就去排队领取第一号信访号码的李叔早年弃政从商，儿子给他在番禺买了一套别墅，于是他就在这里安然养老。没想到，垃圾焚烧事件打乱了他平静的生活。

　　“我本来可以直接走掉的，但我要留下来做点事情。”李叔说，他正在组织一些人，以他多年从事专业领域的经验，首先在小范围内实行垃圾分类的实验，并且做出一套切实可行的方案，提交给番禺区政府。希望今后可以大范围推进垃圾分类的工作。

　　“每个人都有二手准备了。”番禺广碧园居民林波说，垃圾焚烧发电厂要建在番禺的消息出来后，广碧园的房价都在下跌，她有一个朋友就迫不及待要把原本准备投资的房子给卖掉。“但我们住在这里的人没有办法，为了后代着想，要么抗争到底不让他建，要么离开这个地方。”

　　与此同时，番禺会江村的人也都联合起来了，他们设法拿到了一份关于垃圾处理厂的征地协议书。协议书显示，南岗垃圾处理厂这块地是在1994年开始就被大石镇政府征用，1994年9月1日大石镇政府以2693407.2元向会江村经济合作社征用了南岗222.204亩土地，当年12月17日又被征用8.097亩，其后在1995年6月23日、2002年3月29日分别征用8.605亩、9.7亩土地，并被明确大石镇政府可在征用土地上建垃圾厂及附属建筑物。但村民们称当时并不知情，甚至连当时的征地款也不知道，因为他们从未因此得到过一分钱补偿。

　　李坑也在行动，李坑人拿到了国家环保总局环评函2007年第38号文件。该文件明确提出，其一，广州市李坑生活垃圾焚烧发电二厂厂址位于敏感区冬季主导风向的上风方向，距离江村水厂饮用水源取水口9.98公里，属准保护区的边缘。厂址所处环境敏感。其二，项目厂址所处区域环境问题突出：环境空气一类区二氧化硫和飘尘超标；受李坑生活垃圾填埋场的影响，评价区域地表水和地下水已无环境容量。其三，项目厂址周围有关单位和公众反对意见比较突出。国家环保总局于2007年5月16日正式批复：不同意在此厂址建设生活垃圾焚烧发电二厂，退回该项目环境影响报告书。

　　国家环保总局拒批的项目为何在地方却顺利得以施行，记者联系广州市环保局以及华南环境科学研究所海景博士，他们均拒绝透露任何信息。就在番禺华南板块业主、李坑和会江村村民四处搜集资料，以求证明垃圾焚烧项目的不可行时，力挺垃圾焚烧的广州市副秘书长吕志毅被舆论推到了风口浪尖。吕志毅曾任广州市环卫局局长，大部制改革后调任现职。

　　据业内人士透露，垃圾焚烧背后利益关联重大。一位曾任政府高层的专业人士称，垃圾焚烧技术引进中国大概在1992年，他有一个朋友曾经就做过这个垃圾焚烧发电厂。他说：“当时那朋友为了拉我进去，就告诉我，只要成功一单，就可以赚3000万。事实上，成功一单要经过三个人，第一个就是省里主管这一块的副省长，一定要他拍板，第二是市长，第三是环卫局长。环卫局长是所有关系的连结点。”

　　记者调查发现，广日集团正式介入垃圾处理业务是在2008年。2008年1月23日，由广日集团控股的广州环保投资有限公司注册成立，全面负责由广日集团担负的生活垃圾处理业务。广州环投公司成立后，立即介入李坑垃圾焚烧发电厂二期工程建设。今年6月25日，广州环投公司又在广州市工商局注册登记成立了“广州禺山环保能源有限公司”。随后，广州禺山环保能源有限公司成为番禺生活垃圾焚烧发电厂的建设单位，并于今年9月开始进行工程监理招标。针对记者提出的广日集团获得广州市城市生活垃圾特许经营权，有没有经过公开招投标等问题，广州市城管委法宣处处长陈孝平以“领导在忙”等理由婉拒记者的采访要求。而据《南方周末》调查显示，支持广东番禺垃圾焚烧的专家被指谋求私利。

　　在一连串的舆论逼问下，番禺居民反对垃圾焚烧的保卫战，开始向另外的方向发展，各种错综复杂的权力和利益关联成为公众关注的焦点。

　　政府应对民意的“操练”

　　番禺“垃圾门”事件已经成为一次推进民主决策的演练。

　　番禺政府的应对先是从具体部门开始，2009年10月30日，番禺区市政园林管理局召开了媒体通报会，表示正在委托环保部华南环保科研所进行环评，并且承诺：如果环评通不过，绝不开工。

　　随着公众对垃圾选址的质疑越来越多，11月4日，番禺区人大常委会组织了70多名人大代表专题视察了番禺生活垃圾焚烧发电厂规划选址情况。次日，广州的许多报纸刊登了省情中心关于垃圾焚烧厂规划地周边居民有97.1%人反对建设垃圾焚烧厂的调查报告，就在同一天，《番禺日报》在头版头条位置刊登消息，区人大代表们认为，建设垃圾焚烧发电厂是民心工程。这被视为当地政府意图通过正面引导来缓解民间的责难。

　　但是民意反弹强烈，《番禺日报》的“民心工程”头版头条引发网络上诸多的“口诛笔伐”。随后，在接受中央电视台的采访时，这些人大代表们也坦承，自己并没有去接触规划地周边的村民和居民，也不了解这些群众的想法。记者在番禺区人大要求采访曾去进行垃圾焚烧项目调研的人大代表，被告知“在电视上发言的人大代表不在这里上班，他是外面人冒充的。”同时，多位人大代表拒绝接受采访。这种前后说法不一的回应显然难以解决民众的疑问，越来越多的民众和媒体把怀疑的目光指向建厂的背后利益团体。

　　在民间声音越来越强烈的时候，番禺区政府终于做出了积极的回应。12月10日，番禺区召开《创建番禺垃圾处理文明区工作方案(讨论意见稿)》介绍会，提出番禺垃圾处理方式和选址将重新讨论和论证，让市民参与垃圾处理项目选址论证和环评工作，2011年至2012年确定选址和建设完成。番禺区区委书记谭应华说：“我们认识到，垃圾处理问题是关系到民生的重大问题，从今天开始，我们从头开始，发动全体番禺居民展开大讨论，集民意、深论证。”

　　要改变政府一项“既定”的计划，并非易事。在民意与决策的博弈中，政府根据民意不断调整自己的步伐，最终改变了这项“既定”的计划。变化集中为三点，谭应华表示，项目选址将由现在的一个，变为由政府部门、专家、市民代表三类人共同选择的“若干个”；公开征求市民意见后再择优选址建；即日起试点垃圾分类，2010年1月起全面推行。

　　番禺之前并非没有成功范例。2005年，广州市拟在大田山建设一座日处理垃圾3000吨的垃圾焚烧发电厂和一座日处理垃圾1000吨的餐厨垃圾处理厂。

　　消息传出之后，招来周边居民的一致反对。他们不断向有关部门递交反对意见书，力阻在此建设垃圾焚烧发电厂。但广州市环卫局有关负责人表示，经过论证，有关专家认为大田山具备许多有利条件，为最佳选址。

　　后黄埔区人大常委会和以张润芬为首的六名广州市人大代表介入，最终广州市政府领导作出批示，另行选址。

　　番禺区政府的“让步”则引燃了民众的希望之火。2009年12月12日，广州市花都区狮岭镇碧桂园假日半岛小区的近百名业主组织了一支包括60余辆私家车的车队到达花都区政府门前，打出横幅并散发传单，反对汾水垃圾焚烧发电厂建设。

　　与此同时，北京六里屯、上海江桥、南京天井洼、江苏吴江，这一串地名维系的垃圾焚烧厂争议还在进行中，垃圾围城是旧话题，但在公民环保意识日渐高涨时，垃圾焚烧正从单纯的环境问题转向城市治理的新公共危机。

　　“垃圾围城”困局求解

　　广州市曾经在处理垃圾上走到全国的前列。

　　街头上的双色垃圾桶就是明证，广州市政府在1999年就已经过调查并正式倡议居民实施垃圾分类。2000年，广州被列为全国8个垃圾分类收集试点城市之一。

　　但十年之后，垃圾仍然是广州的心腹之患。在居民纷纷反对在自家门口建垃圾厂的同时，广州市每天都会产生9000吨的垃圾，广州市长张广宁曾感叹道，广州垃圾的增量比GDP还快。迫在眉捷的问题是：广州现有的两座垃圾填埋厂将在两年后填满。

　　“不烧怎么办？垃圾的处理总得有个渠道来解决。”国家环保部政策研究中心副主任原庆丹说，“现在城市化一个严重的环境问题就是垃圾处理，现在要不建焚烧炉，垃圾填埋不了，关键是建在什么地方的问题。原来建焚烧炉的地方搞成了居民楼，那肯定不行，谁住那儿都会反对。这个政府就应该统筹考虑。”

　　番禺区就是一个最好的标本，在争议之后，政府接受居民和专家的建议，立即着手推进“垃圾分类”和垃圾减排工作，在全区范围内建立完善垃圾分类处理机制与流程。未来还提供多种选址地点，但这仅仅是一个开始，长远的处理垃圾问题仍悬而未决。

　　在更大范围内，“垃圾围城”已离我们越来越近。

　　有数据显示，目前，我国城市人均每天产生垃圾约一公斤，600座城市，目前已堆放或填埋各类垃圾80亿吨，有一半以上的城市被垃圾群包围，目前全国城市垃圾堆存侵占土地约5亿平方米。

　　城市的管理者们面对的正是这样的现状，焚烧垃圾作为一种新型产业则应运而生。生活垃圾焚烧处理在我国经济发达地区得到快速发展，焚烧处理能力从2001年的6520吨/日提升到2005年的33010吨/日，翻了5倍。截至2008年9月，全国已建成和在建的生活垃圾焚烧发电厂共100座，其中建成投入运行的有60座，主要分布在北京、天津、上海、重庆、广东、浙江、江苏等经济发达城市和地区。

　　在经济利益与环境利益可以兼顾的情况下，地方政府的选择不难理解。但反对垃圾焚烧的声音正是由此而生，因为垃圾焚烧背后的利益悬疑令人担忧。中科院大连化学物理所和中科院研究生院的科研团队，历时一年，对中国19个市政生活垃圾焚烧炉的二恶英排放进行了检测和分析，并发布了结果。结果显示，16%的厂家达不到中国标准，几乎70%的厂家达不到欧洲标准。

　　垃圾焚烧环节可能存在的利益关联，无法确证的环保安全，都让居民们对身边的垃圾焚烧厂心存疑虑。这一结果显然在城市管理者原来的考量之外。

　　番禺重新回到广州十年前设定的垃圾处理起点，凸显当下政府选择路径的无奈。

　　更多的人在关注政府的动态。有报道称，国家发改委日前委托“官方智囊”中国国际工程咨询公司组织专家组，赴深圳、重庆等垃圾焚烧发电发展较快的城市实地考察，已形成调研报告讨论稿，准备呈送国务院高层领导审阅，据悉有关技术很可能将作为环保产业推进重点之一，写入国家“十二五规划”。

　　在面对愈来愈棘手的公共治理难题之时，政府与民间是否能走上良性互动的轨道，当是未来社会治理的一种新思路。中山大学哲学系教授袁伟时说：“中国的民主是逐步生长出来的，大家要给广东慢慢成长的空间。”

　　2002年番禺区人大常委会审批通过广州市番禺区生活垃圾处理系统规划。规划中，选出11个地点，作为番禺未来生活垃圾处理设施可能的选址地点。

　　2004年8月，垃圾焚烧获广州市计划发展委员会批准立项，初步拟选址于石基镇凌边村一带，但受到当地居民的坚决抵制，番禺区政府拟重新考虑大石镇会江和石基污水处理厂旁的选址。

　　2006年8月，广州市规划局批准了番禺区生活垃圾综合处理厂的选址为番禺大石会江村与钟村镇谢村。

　　2009年9月，番禺市政园林局局长周剑辉接受记者采访时表示，番禺区生活垃圾焚烧发电厂已经基本完成征地工作，但会江村和谢村村民均否认已签征地协议。

　　2009年10月30日 “番禺垃圾焚烧发电厂”有关情况新闻通报会召开，提出番禺垃圾焚烧厂环评刚启动，公众可参与。

　　2009年11月22日 广州市政府就番禺生活垃圾焚烧发电厂项目建设情况召开新闻通报会，市政府副秘书长吕志毅称，垃圾焚烧和垃圾分类两者都是广州垃圾处理方式坚定不移的发展方向。

　　2009年11月23日 广州市番禺大石镇近300名居民因生活垃圾焚烧发电项目问题到市城管委上访后，又来到附近的市信访局继续上访，市委常委、常务副市长苏泽群获悉后立即来到市信访局接访，表示若环评不过关、大多数市民反对，该项目不会动工。

　　2009年11月24日 《番禺日报》报道称，“番禺垃圾焚烧发电厂选址问题将进行全民投票”。

　　2009年12月10日 番禺区召开《创建番禺垃圾处理文明区工作方案(讨论意见稿)》介绍会，提出番禺垃圾处理方式和选址将重新讨论和论证，让市民参与垃圾处理项目选址论证和环评工作，2011年至2012年确定选址和建设完成。