东亚合作需要新思路

　　中国社科院学部委员、国际研究部主任    张蕴岭

　　始于1997年亚洲金融危机的东亚合作进程继续发展，但是，2009年人们对东亚合作的进展不免有些失望。空前严重的国际金融危机使东亚地区的经济受到巨大的影响，极需要各方就如何应对危机、推动经济复苏进行协商，采取有效行动。然而，因为泰国国内的政局动荡使东亚合作的系列会议一再推迟。东亚合作机制没有得到很好的发挥，东亚合作的进程不像人们预期的那样快。面对这种局面，如何分析、认识东亚地区的合作？如何使东亚合作的进程能够继续保持发展的势头？

　　东亚合作有多层框架

　　东盟是东亚合作的先行者，从上世纪60年代开始一步一步扩大和深化。在政治上，把整个东南亚各国纳入到一个统一的地区合作组织之中，实现了由战乱、冲突、动荡到和平、稳定、合作的转变；在经济上，通过建立东盟自贸区和开展经济合作，建立了一个开放的东盟大市场，实现了东盟地区经济的高增长。在此基础上，东盟国家制定了东盟宪章，提出了到2015年建成东盟共同体的宏伟目标。显然，今后一个时期，东盟的主要努力都为围绕构建东盟共同体这个核心目标而进行。

　　东亚合作框架是在1997年亚洲金融危机发生后由东盟启动的，通过邀请东北亚的中日韩三国进行合作对话，从而创立了超出东盟范围的东亚地区合作框架。然而，这个框架是由三个骨架支撑的：东盟、“东盟＋1”和“东盟＋3”。这三个支柱以东盟为核心，各自发展加固，构成东亚合作的综合进程。

　　“东盟＋3”框架的建立催生了东亚的区域概念与意识。中日韩的推动下，成立了“东亚展望小组”，该小组提出了东亚合作的长期目标——建立“东亚共同体”，而东亚共同体的核心构成是：地区政治合作机制(峰会)、地区市场一体化机制(自贸区)和地区货币金融合作机制。从2003年开始，构建这三个区域机制的努力就开始加力，但是进程并不顺利。

　　由于政治认知和战略上的分歧，政治机制的构建出现了“意外”：“东盟＋3”框架没有得到提升，而是新建立了一个包括印度、澳大利亚、新西兰在内的新“东亚峰会”，其功能被定位为战略性对话论坛。这样，东亚就有了两个政治合作框架并存的局面。

　　东亚自贸区的建设先是从“东盟＋1”开始，2000年中国提议建立中国-东盟自贸区，从而带动了日本、韩国跟进，而东盟则顺势与澳大利亚、新西兰、印度，以及欧盟谈判了一系列“东盟＋1”自贸区协定。从2004年开始， 根据“东盟＋3”经济部长会议的指示，建立了东亚自贸区(EAFTA)可行性研究专家组。到2009年，该专家组完成了两期研究报告。两份报告的一个核心建议是，东亚自贸区以“东盟＋3”为基础，通过整合3个已经建立的“东盟＋1”自贸区(分别是东盟-中国FTA，东盟-日本FTA和东盟-韩国FTA)来完成。 鉴于分散的自贸区形成新的市场障碍，应尽早启动东亚自贸区进程。然而，这项努力也出现了分歧，日本不同意建立以“东盟＋3”为基础的自贸区，而提议建立以“东盟＋6”(东亚峰会)为基础的自贸区，并且也推动成立了可行性研究专家组，提出了研究报告。由于出现了分歧，迄今，东亚自贸区的建设没有取得实质性的进展。

　　东亚货币金融合作倒是取得了一定的进展，这也许是因为催生东亚合作的动力是亚洲金融危机。以“清迈倡议”为基础的地区双边货币互换机制逐步建立起来，在此基础上进一步形成了多边的“互连地区货币互换合作机制”。2007年中国提议建立东亚外汇储备库，目前已经取得进展，东盟、中日韩就成立一个规模达1000亿美元的外汇储备基金达成共识，具体的落实工作还有待进一步努力。

　　引人注目的是，东北亚的合作有了一定的新进展。原来在“东盟＋3”框架内的中日韩领导人会晤发展成单列的峰会。中日韩三国脱开“东盟＋”系列会议，单独召开年度峰会，开启了东北亚的合作进程。中日韩开始了投资协定的谈判，中日韩自贸区在多年学术研究的基础上也决定升级为官方牵领的研究。三国在宏观经济协调、环保、新能源、防灾等领域制定了合作规划。鉴于中日韩三国的经济分量和影响力，人们对东北亚合作的发展给予了高度关注。

　　从上述发展来看，一方面，我们看到，东亚合作在各个方面取得进展，尤其是“东盟＋1”自贸区的建设和“清迈倡议”为基础的货币金融合作；但是，另一方面，东亚合作进程主要还是多头并进，在一些主要领域，进展不如人意。

　　多国角色使区域合作进程复杂化

　　东亚地区的一大特色是各国之间的差别大，从国家规模、人口规模、经济总量规模，到政治体制、传统、文化，呈现多样性的特点。以多样性为基础的地区合作的一个显著特点是，各参与者保持高度的独立性，尽力争取各自的自主利益，发挥各自的影响力。因此，东亚合作进程表现出很强的“竞争性合作”，从而使得合作中合力被弱化。东亚合作的多角色特征造成了目前的多层框架。

　　东盟是东亚合作的启动者，被赋予领导者的角色。但是，东盟推动东亚合作的首要目标是有利于东盟共同体自身的建设，因此，东亚合作进程必须能够加强东盟，而不是弱化东盟。从这个角度来说，辐射状的“东盟＋”结构最符合东盟的利益。对东盟来说，任何统合的大区域机制都会对东盟形成挑战。再则，东盟的共同体建设面临很多困难，在此情况下，让东盟引领东亚再向前走确有困难。不过，尽管如此，继续支持东盟对东亚合作的参与和引领作用还是很必要的，没有东盟的积极参与和推动，东亚合作也就失去了最基本的稳定支柱。

　　日本是东亚的发达国家，在东亚地区经济中拥有实力地位和巨大的影响力。保持自身的这种优势地位和影响力是日本参与东亚合作，构建地区机制的一个重要战略考虑。因此，对日本来说，最好的进程是建立日本可以在规制、标准、管理等方面发挥主导作用的区域机制，这就是日本要以“东亚峰会”为基础建立亚洲版“经合组织”(OECD)的一个战略考虑。日本为此出资1亿美元推动建立了“东盟与东亚研究院(ERIA)”。日本倡导东亚峰会框架下的东亚共同体当然也有平衡迅速崛起的中国的意图，也可能有缓解东亚自贸区进程的考虑，因为日本有自己的软肋——农业市场的开放。一个以经济治理为核心的大东亚区域框架也许可以使日本更感到有活动空间。

　　韩国倡导成立了“东亚展望小组”，应该说是“东亚共同体”理想的推出者。但是，后来，韩国在推动东亚合作进程上变得不那么积极，把注意力放在与东亚以外的大市场建立自贸区上，先是完成了与美国的自贸协定谈判，接着进行与欧盟的自贸区谈判。尽管韩国主持了“东盟＋3”自贸区可行性研究，但是，在完成与东盟的自贸区谈判后，政府的主要努力显然不在东亚。韩国与日本的自贸区谈判终止多年，对日本推动以东亚峰会为基础的东亚合作机制也不是很满意。加上李明博政府的主要外交努力放在与美国加强关系，南北关系恶化也牵制了韩国的很多精力，韩国看来有些随波逐流。

　　印度、澳大利亚、新西兰加入“东亚峰会”使东亚合作的版图扩大。从各自的利益出发，三国当然希望“东盟＋6”机制得到实质性发展，使东亚峰会成为东亚合作的主渠道，这一点与日本的战略相符合。但是，在这样一个大的区域推进制度化建设，要比“东盟＋3”更困难。其实，尽管印度对参与东亚合作感兴趣，但是并不一定希望东亚合作进程主要由东北亚或者东南亚国家主导，更希望发展一个“亚洲经济合作”的更大框架，其中印度的发言权更大些。澳大利亚则对提升亚太的合作更为热心。

　　显然，东亚合作的多角色使区域合作的进程复杂化、多向化，使东亚共同体的建设“多棱发光”。也许正是这个特点，有时使人看不透。

　　东亚合作在模式上要走出特色

　　在当前情况下，如何推动东亚合作继续深化？这里有一个如何定位东亚合作的问题。首先是如何定位东亚共同体。鉴于东亚的多样性特征，东亚共同体的建设不能沿袭欧洲的道路，要有自己的特色和方式。东盟已经探索了一条符合自己特点的“东盟方式”，而“东盟方式”的一个突出特点是灵活渐进，协商共进。考虑到东亚的多样性特点，东亚共同体的建设应该充分吸收东盟的经验。

　　但是，东亚不同于东盟，东亚更多样，差别更大，共同体的建设要比东盟共同体的建设更艰难，需要的时间更长，在模式上也要走出自己的特色。因此，东亚共同体只能作为一个长期的目标，在发展中探寻共同体的道路与模式。也许东亚共同体不是建立在一个像欧洲那样的统一的区域组织基础之上，而是作为一个地区价值，形成一种由多个合作框架支持的地区合作体系，这个体系的根本功能是保证东亚地区的稳定、安全与发展。

　　从这个认识出发，我们可以把东业合作的重心放在深化各个领域的功能性合作上，把领域的合作做深，把机制做扎实，在重点选择参与成员、框架机制上采取更开放、更灵活的战略。这样，东盟就不必担心被更大的区域机制吃掉，各个次区域机制、领域合作机制都可以得到深化，当然，各个框架、机制之间要有很好的协调，要互补，不要相互冲突。让“东盟＋1、＋3、＋6 (或更多)”各尽其能，平行发展，至于是否合多为一，则看将来的发展。

　　从经济合作的角度来看，推动自贸区的建设固然重要，但是，也要看到东亚面临的新形势。过去20年，东亚地区的经济得到快速的发展，主要国家都实行了开放发展的战略，通过引进资金技术、发展出口导向型制造业来拉动整个经济的增长，形成了以外向需求拉动为基础的地区生产网络。这是东亚地区经济一体化的主动力，也是地区经济合作的利益基础。国际金融危机表明，这样的东亚发展模式难以为继，必须进行调整，走创建内在经济发展动力，由内需拉动的经济发展方式。东亚合作要能在这种战略性调整中发挥突出的作用，把经济合作的重点放在如何推动产业结构调整，如何改善本地区的发展条件(其中包括改善基础设施、促进本地区的人员流动、发展本地区的资本市场、支持本地区企业的融资、提高居民的收入水平和购买力等方面)，这就要求东亚合作的对话合作内容做出调整，要求各国在经济社会发展上进行更有效的合作。这样，东亚合作中的政治分歧会减少，内动力增加，从而推动东亚合作的深化发展。

　　来源：《中国经济周刊》