《瞭望》文章：“大安全生产”战略路径

　　经济快速发展与安全生产已形成了尖锐的矛盾，必须从国家发展战略大系统出发，重新规划更有效的安全生产监管机制

　　文/李欣欣 俞弘强

　　新年伊始，短短一周发生了武汉汉正街火灾事故、兰州石化燃烧爆炸事故、河北武安煤气泄漏事故、湖南湘潭立胜煤矿火灾事故、贵州务川火灾事故、昆明新机场引桥垮塌事故、东北特钢死亡事故和陕西渭南柴油泄露等8起重大安全生产事件。可见，在工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程中，安全生产是一项长期的、艰巨的、复杂的任务。

　　当前，安全生产面临的许多压力和困难来自外部的经济、社会乃至国际环境。因此，应跳出“就安全生产抓安全生产”的狭隘思维，确立“大安全生产”的思路，从调整产业结构、优化能源利用、发展循环经济、缩小区域差距、完善国际分工等方面着手，大力营造一个有利于安全发展的外部环境。

　　只有各级政府高度重视、各个部门紧密配合、社会各界齐心协力，从发展理念、法律法规、体制机制等多方面入手，采取切实有效的对策措施，才能使安全生产工作迈上一个新台阶。

　　明确战略理念

　　首先，尽快制定安全发展的战略目标。中央明确提出要坚持节约发展、清洁发展、安全发展，将安全发展作为一个重要理念纳入我国社会主义现代化建设的总体战略。为了更好地指导和促进全国的安全生产工作，中央也应该制定一个建设安全保障型社会的安全发展战略目标，并结合全面建设小康社会的进程安排，明确实现这一战略目标的阶段性要求及其具体指标。

　　其次，大力普及安全发展的思想观念。大力普及安全发展思想观念，努力形成一种全民“讲安全、要安全、保安全”的局面。尤其应重点抓好党政领导干部和企业经管人员的教育，使他们懂得正确处理经济建设与安全发展、经济效益与安全生产的关系。而且，要建立有效的约束机制，通过完善政绩考核评价标准，提高各级领导干部抓好管好安全生产的自觉性；通过推广实施安全隐患挂牌警告制度，促使企业经管人员增强安全生产的危机感。

　　改进法制建设

　　加紧完善安全生产法律法规体系。目前，全国人大、国务院及相关部门颁布实施的安全生产法律、法规、规章和司法解释约有150部，国家标准约有1500项，安全生产的法律法规体系初步形成。但是，目前安全生产法制建设与严峻的安全生产形势仍有很大差距。

　　因此，今后立法工作的重点应该是：完善现行规定，如对《安全生产法》中生产经营单位、主要负责人、从业人员等术语的内涵和外延，以及安全生产责任主体、职能部门权限划分等进一步作出明确界定；加强配套立法，如尽快制定建设项目安全设施“三同时”(即与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用)的具体实施办法；消除立法盲点，如出台职业安全保护、安全生产培训等方面的法规；修订过时内容，如将《矿山安全法》的主体执法部门由劳动行政主管部门修改为安全生产监管部门等。

　　加强安全生产专业执法队伍建设。安全生产法律法规的落实，离不开一支高效、精干、务实的专业执法队伍。应建立健全乡镇、街道安全生产执法机构，改善监管装备、办公经费、工资待遇等方面的条件，吸引更多责任心强、业务素质高的人员进入执法队伍，尽快解决基层安全生产执法人员数量不足的问题。加强对执法人员的日常管理和教育，提升其公开执法、公正执法、文明执法、廉洁执法的意识和水平。另外，也可考虑组建兼职或非在编的监管队伍，以降低执法队伍建设成本。

　　加大对违法违规行为的惩处力度。当前，一些生产经营单位之所以频频出现安全生产方面的违法违规行为，并引发安全事故，一个重要原因就是安全生产执法的惩处力度不够。因此，应进一步强化安全生产监管、安全技术标准、违法行为追究制裁等法律法规的执行与约束力度，提升安全生产执法的权威性。通过加大事故查处力度，严肃追究事故责任人的经济、行政及刑事责任，提高违法违规代价，使有关人员特别是单位负责人意识到违法违规生产经营得不偿失，从而消除其侥幸心理。

　　理顺监管体制

　　建立职能部门在安全生产监管中的分工合作机制。因安全生产涉及的行业、领域及环节众多，必然导致安全生产监管工作所涉及到的职能部门众多，从而难免出现监管部门职能交叉、权力分散、监管不到位等问题。在安全生产监管上，应建立一套权责一致、分工合理、运行高效、监督有力的体制机制。

　　一方面，应进一步明确安全生产综合监管部门与专门监管部门的职责，逐步推行监督与管理职能分开，避免交叉重叠或遗漏缺失；另一方面，应建立健全安全生产委员会会议、部门联席会议、联合执法及信息通报等工作制度，使各个部门能够密切配合、通力协作、无缝衔接，形成抓好安全生产工作的强大合力。

　　理顺各级政府在安全生产监管中的督促协作关系。为了解决一些地方政府过多干扰职能部门安全生产监管工作的问题，在条件成熟时，可考虑建立省以下安全生产监管机构的垂直管理体系。安全生产投入对加强安全生产至关重要，各级政府应合理划分安全生产投入方面的责任，并建立和落实安全生产专项资金制度，增加对安全生产监督检查、公共安全隐患治理、安全生产宣传教育等方面的资金投入。

　　发挥各类组织在安全生产监管中的服务促进作用。各类行业协会、中介机构和群众组织在安全生产监管中扮演着重要角色，应鼓励和支持它们更好地发挥作用。行业协会应增强自律功能，认真研究制定安全生产行业标准，积极组织开展安全生产教育培训；中介机构应创新活动方式，为企业安全生产提供技术咨询、风险预测、资质评估等多方面的服务；群众组织应利用自身优势，推动职工和居民积极参与本单位、本社区的安全生产，依法维护自身安全生产权益。

　　增强企业能力

　　健全安全生产责任制度。安全生产重点在基层、关键在管理、要害在细节。生产经营单位身处安全生产一线，在安全生产管理方面，要重视学习国外企业的先进理念、模式、办法和经验，如“所有事故都可以预防”的安全管理理念、“零事故零伤害”的安全管理办法等。同时，应及时总结推广国内一些企业创造的安全生产承诺制度、无缺陷管理和精细化管理等好的做法和经验。

　　强化安全生产科技创新。鼓励企业积极采用安全可靠实用的新技术、新工艺、新设备和新材料，不断增强企业安全生产的物质基础。对安全隐患突出的落后工艺和设备，应通过严格执行安全技术标准，协助企业实现转型升级，及时予以淘汰或更新。对瓦斯灾害防治、矿井火灾防治等安全生产领域的关键技术，应加大科研攻关力度，力争早日突破。

　　加大安全生产投入力度。应分行业、分规模地确定安全生产保障与技术投入的最低标准，发挥好制度的约束与引导作用。建立和完善强制性企业安全费用提取使用、安全生产风险抵押、工伤保险、安全生产责任保险等制度，运用保险费率、信贷资格、税收标准等经济手段和利益杠杆，促使企业加大安全生产投入力度。

　　加强安全生产教育培训。当前，安全生产教育培训应以高危行业企业负责人、安全管理人员、特种从业人员及农民工等群体为重点对象，在针对性、经常性、有效性、强制性等方面下更大的功夫。应在普及一般性安全生产知识的同时，对不同的行业和工种进行有针对性的培训。在各个单位，应经常性地组织开展安全警示教育，以典型案例引导从业人员提高安全生产意识。此外，还应进一步严格落实持证上岗制度。

　　细化防范制度

　　切实加强安全生产源头管理。源头管理对安全生产具有事半功倍的效果。各级政府和有关部门应从严控制高危行业市场准入，从严落实安全生产许可制度，从严管理建设项目审批。同时应督促企业严格执行安全设施与主体工程“三同时”制度，从源头上有效降低企业安全生产风险。

　　建立健全隐患排查治理机制。应依法做好重大危险源的普查、登记、评估和监控工作，加强对重点企业、重点场所、重点部位、重点设备的监管和动态监控，发现安全隐患和异常情况立即解决，确保万无一失、防患于未然。各生产经营单位应建立安全隐患排查、监控和治理的责任机制，加强安全隐患信息档案的管理。实行安全生产举报奖励制度，鼓励群众对安全生产重大隐患和违法违规行为进行举报。

　　有效处理安全生产突发事件。各级政府应结合本地实际，建立健全安全生产应急管理体系，制定安全生产突发事件应急预案，构建反应迅速、保障有力的应急救援指挥系统，加强应急救援队伍、装备和物资建设。一旦发生安全事故，就有能力有效应对，将损失降到最低。同时，还应完善事故赔偿和信息发布制度，及时化解安全事故引发的矛盾纠纷，尽可能减少安全事故对社会稳定的负面影响。□