二次房改的矛盾与争议

　　文_邬 琼

　　2009年，高涨的房价使得中国房地产市场备受争议。民生层面上，高房价使得城市化过程中外来人口进入城市的门槛越来越高，房价反城市化命题被提出；而在宏观经济层面，在2008年金融危机的大背景下，地价与房价的同时上涨让人们开始担心房地产泡沫可能引发整个资产泡沫的破裂。二次房改的话题再次浮出水面。

　　二次房改，从2008年6月份由一些专家学者提出，后终于引起了高层的注意。2009年10月，一个以住建部副部长齐骥牵头的调研小组，已开始调研10年房改的得与失，探索住房制度该走一个什么样的模式。

　　2009年12月28日，温家宝总理在接受新华社专访时再一次谈及房价问题，他提到通过建立保障性住房、利用差别利率及税收等政策进行下一步市场调控，说明中央政府已就房地产问题形成共识——将商品住房市场的政策调控与保障供应体系区别对待，建立城镇居民居住保障体系，同时完善城镇商品住房市场，并利用利率、税收等进行调控。显然，温总理的回答更多强调的是未来政府在房地产市场调控乃至于城镇居民居住保障中的职能。

　　虽然中央并未就二次房改定调，但社会保障结合商品房市场化的模式被认为是二次房改的基本思路。这个思路决定了未来房地产行业改革的方向，一方面针对城市中低收入阶层，政府提供以廉租房为主的保障性住房；而城市高收入阶层则直接进入商品房市场。二次房改的进程似乎取决于整个保障性供应体系的落实。

　　但对于大多数房地产行业从业人员而言，他们更强调整个房地产市场的制度缺陷，以及短期调控政策的无序状态，他们所期盼的二次房改是以土地流转制度及税收制度为基础的房地产市场制度建设。

　　资源的错配

　　无论是考量城市居住保障体系的建设还是考量房地产制度的改革，中国房地产自1998年市场化以来所凸显的问题都是在单一的市场化环境下的人地矛盾。

　　1998年，取消福利分房制度意味着中国老百姓想在城市居住必须通过房地产市场这个唯一的途径，他们通过购买或者租赁的方式在城市获得居住空间。当原有的住房分配秩序被废弃的时候，中国城市的各种居住需求开始集中爆发：新近涌入城市的人口，加上原有城市居民改善型住房需求、富裕阶层的投资性需求，在过去10年当中集中体现在城市商品房市场，供需缺口开始显现。

　　事实上，并非所有人都认为今天的中国房地产市场存在泡沫，此种观点建立在中国房地产市场长期供需失衡的基础上。他们认为，在市场长期供需失衡时，房价上涨是必然的态势，因而泡沫无从谈起。

　　任志强是他们的代表，他认为因为在中央政府主导的城市化进程当中，各类资源向沿海发达城市，尤以向房地产行业中所描述的一线城市(京沪广深)集中，导致越来越多的人口受资源吸引而进入一线城市，其最终结果是导致一线城市的土地、教育、医疗等资源的紧缺。

　　资源紧缺导致的价格上涨似乎是必然的，但关于市场波动的讨论核心则在于市场的投机。一直以来，房地产市场的投机行为都被认为是房价过快上涨的重要原因。

　　建设部政策研究中心主任陈淮就认为2009年的房地产市场当中有投机。他表示，2008年中国房地产一系列刺激性政策当中，将二手房交易税征收年限从5年调整至两年的做法促成了2009年下半年房地产市场的投机盛行，因而陈淮将二手房交易税政策为2008年房地产行业刺激政策中的“三失”之首，并认为，这是造成2009年部分城市房地产价格波动的主要原因。

　　此外，陈淮还认为2008年房地产相关刺激政策当中的“第二失”是将按揭首付比例调低至20%，这样一来，房贷趋向于富裕阶层而非普通老百姓。

　　陈淮所述的两项政策为2009年房地产市场带来了巨量的资金。当2008年金融危机导致的出口制造等行业面临一系列危机时，相关资金开始从制造业撤离，并在低房价、低利率及低首付的情况之下进入房地产市场，通过银行获得最大化的杠杆率，进而在市场上获得更多的城市商品住房。

　　而在与上述两项政策配套的政策当中，二手房交易税的调整使得市场对短期投机炒作的预期开始增加，加上2008年下半年至2009年上半年中国各大城市新开工面积普遍不足，2009年上半年去库存化速度过快，导致2009年下半年供需矛盾愈加突出，于是市场价格迅速被推高。

　　整体而言，2009年房地产政策的矛盾在于：宏观经济政策以刺激性经济政策为主，在通货紧缩预期转向通货膨胀预期的情况之下，资金涌入既可以保值同时有利可图的房地产行业，加剧了市场资源向富裕阶层错配的现实。但就根源而言，单一的市场化商品住宅供应下的供需矛盾依然是根本矛盾——房地产承担的不仅仅是为老百姓提供住房的责任，其同时承担了老百姓资产储值的责任。

　　将中低收入阶层的住房需求与中高收入阶层住房改善及资产储值需求区别对待，被视作是二次房改的主要目的，但仅仅期待以廉租房为主体的保障性住房的供应似乎并不能满足城市化过程中的住房需求。

　　因为城市廉租房的供应是一个漫长的过程。虽然在4万亿刺激政策当中，其中9000万将用于廉租房建设，而且最近的中央经济工作会议进一步提出，3年内要建成1540万套廉租房。但这些数字相对上亿的需求而言，仍然是杯水车薪，因此2008年中央开始强调的廉租房建设显然没有给2009年市场带来太大的冲击。

　　一方面在于短期调控政策导致的资源错配使得市场波动及价格高涨，另一方面，城市保障性住房体系的建设需要一个长期的过程。中国房地产10年市场化改革路径则证明，短期的调控政策在供需矛盾之中负面作用往往被放大，因而解决中国房地产市场的制度缺陷与城市居住保障应该是并进的过程。

　　制度性缺陷

　　事实上，2004年开始中国房地产业统一实行的招拍挂是近年来遭受非议最多的政策之一。此举代表在原本巨大的人地矛盾之上，政府垄断了城市用地的供应权和定价权，同时其土地供应不受市场调节。

　　而在之前的很多年，地方政府主要利用手中的土地进行招商引资来带动经济发展，著名经济学者张五常将其命名为“县域竞争”制度。此种制度在上世纪90年代到本世纪初所产生的矛盾并不突出。但到2004年之后，土地资源的局限在部分城市开始显现，城市可用于各种招商引资及房地产建设的土地资源日益减少，尤其是城市中心区域的土地供应开始呈现困局。在此基础上，利用新的规划进行城市规模扩张以及旧城改造成为新的土地经济增长方式。而2004年土地招拍挂制度全面确立之后，土地增值则成为地方政府土地经济转型的全新发展思路。

　　在房地产行业，地方政府供应土地决定未来市场的开工面积，同时决定了未来市场的可售面积，这就意味着政府可以通过供应土地来调节市场供应。但同时，土地市场也是地方政府的重要财政收入来源。当土地招拍挂制度确立之后，地方政府无需再通过廉价出让土地，并通过招商引资的方式发展经济。相反，通过土地出让直接获取土地出让款项的方式对地方政府的财政收入与经济考核指标而言更为直接和有利。也就是说，地方政府为市场供应的土地规模越小，市场供需矛盾越大，土地价格就越高，地方政府收益就越大。

　　因此，2007年以来房地产市场的突出矛盾在于部分城市的开发商不断地感到土地饥渴，并同时批评地方政府的土地供应规模过小。任志强在其博客中举例：2008年北京市公开拍卖的住宅用地为295公顷，仅完成了计划供给量的17.4%；2009年的土地供给2150公顷，但扣除了保障性与非住宅的供给量，仅可提供约为1680万平方米的住宅，这意味着政府供应的土地无法满足市场需求。

　　有人认为，2008年北京市无法完成土地供应的原因在于大多数开发商在房地产市场不好的时候不愿意拍地，导致大量土地流拍。但就另外一个层面而言，2008年底到2009年初，开发商愿意松动房价的时候，地方政府却大多数没有松动地价。也就是说，在土地招拍挂制度之下，地方政府非但没有通过土地供应有效地调节市场，相反，其土地供应在进一步加大市场的供需矛盾。此正是地方土地经济转型的结果——在土地资源紧缺之时，地方政府通过土地供应的方式抬高市场门槛。

　　因此，在关于二次房改的讨论当中，打破地方政府对土地资源的垄断性供应开始成为争议的核心，农村宅基地流转制度被纳入讨论议程，并成为二次房改讨论中的一项重要议题。

　　在大多数人看来，与其让农村宅基地为地方政府征用做新的城市建设用地，不如通过农村宅基地流转的方式为市场供应土地，以打破地方政府对土地的垄断；同时释放农村宅基地的经济效益，让农民获取更多的收益，这是更为有效的解决土地市场供应的方法。

　　但此项制度所涉甚多，其中包含对农民利益的保障及宅基地流转形式等一系列问题。据了解，成都及重庆等城乡综合改革实验正在就此有所尝试，但要形成具体制度，并推广至全国尚未有时间表。

　　艰难的启程

　　事实上，不仅仅是土地招拍挂制度，中国现行的房地产税收制度及城市户籍制度等一系列制度的局限依然众多，进一步改革的瓶颈开始显现。例如物业税讨论多年，近期有媒体报道物业税将在多个城市试点推广，但要实现全国推广，道路依然漫长。而于中国房地产市场而言，除了短期政策所带来的负面效应，其更重要的是要让中国购房者及房地产界建立对于更为长远合理制度的期待。

　　站在今天的角度看来，改革开放30年后，惠及中国老百姓的收入分配改革已纳入议事日程。与以往从计划经济向市场经济转型的改革目标不同，此次改革被认为是在市场经济基础上，社会保障体系的完善与确立。然而，今天的中国改革不得不面临的问题是市场经济制度完善与社会保障确立并行的过程。在此基础上“二次改革”的命题得以提出。

　　二次改革本身意味着更为深层次的市场化制度的完善，同时也意味着一个更为合理的市场经济体系的建立与完善，但此种体制的确立与完善似乎依然道路漫长，就房地产和房地产制度而言，短期调控政策与并不完善的制度之间的矛盾依然存在。

　　一种极端的观点认为，当保障性住房与商品房市场未有完全分割以及一系列的制度建设未能完善之前，中国房地产市场的痼疾难以治愈。头痛医头、脚痛医脚的短期政策只能制造更大的风险。此种观点倾向于二次房改将是一次彻底的一次到位的制度改革。

　　而另一种观点则认为，无论是城镇居民的保障性住房供应还是关于未来房地产市场更为长远的制度建设需要一个长期的时间，需要不断的实验和调整政策。而在此间，房地产市场的供需矛盾将始终困扰中国房地产行业的发展，短期政策的争议必然存在，市场波动亦同样必然存在。此种观点认为，二次房改道路漫长。

　　对于二次房改而言，其面临的更大压力则是整个房地产制度的调整与建设，而从土地流转制度到物业税等的改革牵涉更多的改革深水区域。二次房改重提议程似乎是为实现中国“居者有其屋”的理想寻找现实路径，但道路依然漫长。