社保改革关键的问题还有待一一突破，而现在看来最关键的是：谁来承担改革成本，如何改变“碎片化”管理和谁来征收

　　改革成本是首要问题

　　中国社保的新一轮改革正在岁末年初之际频频发力。最新的消息是，7月1日起流动就业人员医疗保险可跨省转移接续。

　　此前的2009年12月23日，2009年最后一次国务院常务会议决定将在2010年内开展全国范围的城镇企业职工基本养老保险关系“跨省转移接续制度”；随后新年之初，中国政府网公布了《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》(以下简称《意见》)；而酝酿有年的《社保法》也已经通过三审，外界普遍期待将于今年全国“两会”期间或晚些时候提交全国人大审议通过。

　　“从最近新政策的密集推出可以看出，中央高层要求推进社保改革的意愿正在不断加大。”相关政府主管部门官员向南方周末记者表示。

　　从现有改革动向看，最终需要突破的，是对既有利益格局的决定性调整。图/CFP

　　此前的2007年，中共十七大报告中，第一次提出了“到2020年建设覆盖城市和农村人口的统一的社会保障制度”的政治承诺，尽管并未公布实现这一目标的具体步骤和时间表，但本届政府依然在这一重要问题上进行着持续的革新。

　　但阻力显而易见，早在2007年底，就有媒体引述人保部部长尹蔚民在“两会”上的发言称，2008年将出台社保转移接续的办法。最终直到2009年底才得以推出。而有关社保法的审议|拖延、修改、争论的相关报道也已持续经年。

　　“原有的社保体系很大程度上是1990年代改革的产物，承担了为国企脱困的任务，包括养老、医疗等五大基本保险制度设计之初就没有考虑到诸如外出务工、人口老龄化等问题。”接近财政部的相关政策研究人士解释说。

　　而这些问题，正是制约能否实现上述承诺的关键。同时，社保体系改革不可能脱离上个世纪90年代以来设立的各种政府机构，其中仅“新农合”这样属于全新创制的“增量改革”所遇到的阻力相对较小。而其他任何一项改革，都必然涉及既有利益格局。

　　而从现有改革动向看，最终需要突破的，亦将是对上述利益格局的决定性调整。

　　就新推出的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法 》来说，落后地区往往愿意开展社保转移接续，而发达地区则并不情愿。“任何改革都是要有成本的，一项改革能不能推动，关键是要看谁愿意主动承担这项改革的成本。”上述官员表示。

　　由于中国户籍制度所限，此前很多农民工离开打工所在地时——这一般是发达地区——往往选择退保，而退保则给各农民工输入地带来了巨额的社保结余——退保仅能退走个人缴纳的8%，企业缴纳的20%不予退还。

　　前述官员透露，尽管他尚无法接触社保跨省转移接续的具体内部方案，但可以肯定的是，中央财政一定对跨省转移接续中利益受损的一方有所补偿。否则这项政策难以推动。

　　事实上，钱的问题基本上是最关键的问题。比如与“跨省转移接续”不同，“新型农村合作医疗”的推出则迅速从试点走向推广，几乎没有遇到任何地方阻力。到2008年，相关数据说已经覆盖了9亿人。其筹资方式为，每个参保人每年缴费20元，而中央财政配套40元，可谓近年来所有社保改革举措中推广最为顺利。

　　随着“新农合”的顺利推广，“新农保”也被提上议事日程，进入试点阶段。这项于2009年10月1日开始启动的“新型农村社会养老保险”计划，采取了“个人储蓄，集体补助，国家补贴”的形式。每人每月获得的55元基本养老金，绝大部分来自于中央财政。目前，中央财政已经计划为新农保试点区域提供30亿元的财政支持。

　　硬骨头究竟在哪里？

　　中国原有的社保体系设计之初，采取的是县级统筹的模式。所谓“统筹”，就是在一定区域内征缴和支付的社保作为一个整体核算，不足部分由统筹区域的财政负责补贴。目前，中国共有两千多个社保统筹区域。社保法二审时，曾一度提出要到2012年实现养老保险的全国统筹。而最新通过三审的社保法，则明确提出，社保改革的目标将是实现省级统筹。最终将现在两千多个社保统筹单位缩减到三十余个省级单位。

　　不过“省级统筹”的阻力亦很明显，现有的试点，也仅实现建立省内转移的调节基金，离真正的省级统筹相差甚远。一级财政“统筹”，就必须该级财政负责“兜底”。各个统筹单位的财政情况各不相同。

　　2009年两会期间，当上海市人大代表向市长韩正提出上海是否可以向北京学习“也给公交补贴，坐地铁2块钱，公交4毛钱”的时候，韩正表示，上海市级财政每年为社保“兜底”170亿，而北京没有这个负担。因此，上海市政府拿不出这笔钱。

　　就现有改革看，未来做到省级统筹的可能性较大，但中央统筹依然很难实现。国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇在2008年向媒体表示，“社保异地转续有望年内破冰，而实现全国统筹则需要30年-50年。”不过清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥教授则向本刊表示，目前的数据表明，绝大部分社保转移都是省内转移，全国层面的不多。

　　事实上，如果真实现中央统筹，跨省转移接续根本不是问题。因为全国人民上缴的社保基金都交给同一个账户，而所有人所获得的社保支付都来自同一个账户，不存在利益调整的问题。

　　而过去几年中争论的社保法改革的另一个焦点问题是，社会保险到底是否需要重新设立一个机构统一征收。中国现在的社保征缴，采取税务和社保中心两条腿走路的方式。有的省由税务代征，有的省则设立社保中心统一管理。主导立法部门曾经一度想要加入社保征收通过新设立的社保机构统一征收的字样，但遭到多方反对。这造成了社保法久拖不决的重要原因。

　　而在二审时，社保法被改成了“社保征缴的具体方案由国务院另行规定”。这一模糊不清的规定更是无法让任何一方满意。最终，三审稿中的表述确定为，“社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定。”至于具体是由税务还是由社保部门征收，则未可知。

　　而目前社保改革的另一难点，是一直拥有最高的养老金和医疗保障，同时不用缴纳一分钱社保的公务员群体们，社保法三审稿依然是“国务院另行规定”。

　　还未能算清“将来要花多少”

　　杨燕绥教授向本报表示，对于中国现有的社保制度。“按照中央文件的结论是社保体系框架初步形成，这种表述应该说还是比较客观”，但普通人对这个文件语言却缺乏感性认识。理论上来说，医疗、养老、生育、失业、工商五大保险体系组成的社保体系，确实基本覆盖了职工可能遇到的社保需求。

　　在杨燕绥看来，目前社保体系最大的问题就是“碎片化”。城市与农村分割，而公务员、企业职工、事业单位员工又互相隔离。农村社会养老金一个月55块，“企业养老金不到2000元钱，事业单位3000-4000元，公务员养老金5000-6000元”。

　　来自英国的财务专家格雷森·克拉克从2005年开始参与中欧社保合作项目。这一由中国和欧盟政府共同出资4000万欧元的项目，旨在帮助中国从制度上建立一个切实有效的社会保障体系。项目工作人员表示，在本次社保基金预算化管理改革出台之前，他们对各地的预算改革试点提供多项支持。

　　格雷森·克拉克表示，从财务方面来说，中国社保体系面临的最大问题是：“由于缺乏中长期财务预测，各地无从考虑缴费人口基数增加造成的债务增加，以及提高养老金和其它福利的长远影响，同时也还很少意识到人口老龄化的影响等。”

　　今年推行的社保基金监管预算化改革，就是希望通过推行国际通行的标准，使得各地方政府能真正重视“预”的工作。而据格雷森·克拉克过去几年来在中国各地调研的了解，中国现有的基层社保工作人员，大多不具备财务和精算的能力，很难完成精确的预测。

　　根据现有的人口统计资料，2015年将出现劳动人口下降，而2035年老龄人总数达到最高峰。到时候中国具体需要在何种偿付标准下，支付多少养老保险，目前还没有看到任何数据。

　　格雷森担心的是社保基金的财务管理问题，由于统筹层次太低，县市级根本不具备运用现代投资工具管理社保基金的能力。“需要至少实现省级统筹才有可能”。而这又回到了改革成本的问题了。