■ 核心提示

　　改革先锋深圳，又拉开了一项改革的大幕———对三类社会组织实施“无主管登记”。1月17日，该项改革获得“第五届中国地方政府创新奖”。

　　长期以来，中国对社团实施双重管理体制，社团必须先有业务主管单位，再向民政部门申请登记。诸多因社会需求而产生的民间组织，因找不到主管单位而沦为“非法”，生存艰难或无法生存。

　　深圳此次民间组织直接向民政部门登记的改革，对民间组织发展的效果令人期待。民政部肯定了深圳的改革方向，要求深圳继续先行先试，全面探索。

　　□本报记者 钱昊平

　　在深圳电视台的公益广告中，一段10秒钟的笑容频繁出现。

　　笑容来自一名25岁的河南女孩，她叫刘丽。

　　25年来，她遭受过家庭的不幸、职场挫折和情感失落，一度接近自杀边缘，2009年9月的一天，刘丽给深圳市民情感护理中心拨打了电话，接受治疗后，她放弃了自杀念头，重拾生活信心。

　　给她援助的深圳市民情感护理中心，是家非政府组织，这一中心的成立得到了深圳市的支持，其特殊之处在它的登记方式。作为社会组织，该中心无需遵循传统的社团登记方式去寻找主管部门，而是直接在民政部门登记。

　　制约社团发展的“双重管理”体制在深圳被打破，一些社团不必再为找不到主管部门沦为“非法组织”而担心。

　　1月17日，深圳市民间组织管理局(民政局下属二级局)局长马宏在京表示，自2008年起，该市已对工商类经济组织、社会福利类、公益慈善类三类社会组织实行由民政部门直接登记的管理体制，为推进社会组织民间化进行了制度性安排，增强了社会组织的自主性和独立性，也为“草根”组织的成立和发展提供了制度保障。

　　【原有体系】

　　无主管社团无法登记

　　相比新成立的情感护理中心，其创始人68岁的徐景安的名头要大得多。

　　他曾担任中国经济体制改革研究所副所长，曾参与起草我国第一份改革总体规划《关于经济体制改革总体设想的初步意见》，后任深圳体改委主任，目前任社会组织新世纪文明研究会负责人。

　　多年的社会经验让徐景安发现了一个现象：物质上的贫困易察觉，而精神上的痛苦不容易引起重视，也没有地方诉说、排解，一旦爆发往往使人措手不及。

　　公开数字显示，我国有1亿人患心理疾病，严重精神障碍者1600万，每2分钟自杀9人(其中8人未遂)。具体到深圳，每年自杀2000人，10年间精神障碍率增加了100倍。

　　徐景安希望就此做些公益事业，以心理咨询的方式介入，对有情感护理需求的人进行帮助。创立情感护理中心的想法由此产生。

　　2008年5月，徐景安首先到了深圳市民政局。他阐述了自己的计划，深圳市民政局长刘润华对徐景安的设想表示支持，不过前提是护理中心必须找到一个主管单位，然后才能到民政局登记。

　　长期以来，我国对社会组织进行“双重管理”体制。根据《社会团体登记管理条例》的规定，社团须先由业务主管单位审查同意，再向民政部门申请成立。没有“主管单位”则无法申请，而条例对主管单位又有明确规定：国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或县级以上地方各级人民政府授权的组织。

　　熟悉政策的徐景安对此很清晰，早在2000年，他创办新世纪文明研究会时，就找到了深圳市社科联作为主管单位。

　　离开民政局之后，徐景安找到了卫生局，他觉得情感护理跟卫生工作沾边，但被拒绝了。他又找了深圳市文明办，同样被拒绝了，“被拒绝的理由是不合适。”

　　不过，就在他沮丧的时候，政府的一项制度创新，让他看到了希望。

　　【试探改革】

　　“去主管化”三个半步走

　　2008年10月23日，深圳市政府发布新一期政府公报。

　　公报刊登《关于进一步发展和规范深圳市社会组织的意见》，明确要求简化社会组织的登记程序，除法律、行政法规规定必须由有关部门在登记前进行前置审批的之外，工商经济类、社会福利类、公益慈善类的社会组织申请人均可以直接向社会组织登记管理机关申请登记。

　　受益于此政策，2008年11月，徐景安的深圳市民情感护理中心在深圳市民政局登记成立。去年4月28日，该中心正式启动。

　　对于这个民间组织，深圳市民政局局长刘润华的评价是：社会很需要他们，他们办了政府应该办而没有想到的事。我们对他们的支持，不是政府的恩赐，实际上应该说是社会组织对政府的支持。

　　1月17日，深圳市民间组织管理局局长马宏到北京领奖。深圳创新社会组织登记方式的举措，获得了第五届中国地方政府创新奖。

　　马宏说，深圳的改革其实自2004年就开始摸索了，每次都是试探性地走“半步”，走了三个“半步”，才有今天的结果。

　　她介绍，第一个“半步”迈于2004年，选择了行业协会作为突破口。那年成立了行业协会服务署，统一行使行业协会业务主管单位的职责。各行业协会的人、财、物与政府部门全面脱钩，行业协会真正拥有独立的社团法人地位。

　　马宏说，之所以选择行业协会为切入口，因其政治敏感度低但与经济关联度大，让改革少了些阻力。

　　当年，75个党政机关和事业单位的211名公职人员全部辞去在各行业协会、商会的职务，深圳的行业协会在全国最早实现了民间化。

　　尽管民间化了，但此时的行业协会仍有主管部门，就是行业协会服务署。

　　2006年底又迈出了第二个半步，撤销了行业协会服务署，成立民政局下属的民间组织管理局，统一履行登记、监管、规范、培育、协调和服务的职能。

　　如此一来，行业协会实现了由民政部门直接登记的管理体制，但只局限于行业协会。

　　2008年9月，深圳又往前走了半步，将“无主管直接在民政部门登记”的范围扩大，对工商经济类、社会福利类、公益慈善类的社会组织实行由民政部门直接登记。

　　【“敏感”试点】

　　10家维权组织得到扶持

　　改革中，无主管直接登记的三类社会组织中，未纳入维权类组织。

　　“这是一个非常敏感的问题。”深圳市民间组织管理局局长马宏说，实际上，对此类组织的探索已在悄然进行，地点就在深圳外来打工者较多的宝安区。

　　据宝安区劳动局2008年度的数据统计，该区有劳务工人数约478.5万，劳资纠纷不断出现。为打击“黑律师”、“黑劳动争议机构”，宝安区扶持了10家理性维权的社区民间组织。

　　目前这10家社区维权组织已发挥了作用，至今共调解了88宗劳资纠纷。

　　如新安街道海华社区来深建设者援助服务中心成立以来，已为辖区50多名来深建设者讨薪15万余元。

　　活动经费不足是公益慈善类、社区维权类民间组织的首要问题。宝安区设立了扶持此类组织的专项资金，2008年《深圳市宝安区公益慈善类、社区维权类民间组织培育专项资金管理暂行办法》出台，该两类民间组织在成立初期可申请1万至3万元的启动资金；已登记的此两类组织，按章程开展活动获得较好社会反响的或承接政府购买项目的，可申请2万至5万元活动资助；工作开展较好的，年终可申请2万元资助。

　　目前，这10家维权组织共获得扶持资金36万元。

　　目前，它们的活动区域限于街道、社区，主管单位为当地的街道。马宏认为，虽然还有主管部门，但维权机构能够合法注册已是一种进步。

　　【改革效果】

　　社团与政府部门互惠

　　受益于政府改革而成立的深圳市民情感护理中心，对咨询的人实行免费援助，其资金来源主要靠社会筹资，包括接受企业捐助。

　　而因有了合法身份，这些筹资活动不必担心“非法筹资”之嫌了。

　　看到该中心的社会效益，深圳市民政局也伸出了援助之手，不过不是直接捐资，而是通过“政府购买服务”的形式。

　　2009年，深圳市民政局从该中心购买了24万元的服务订单，2010年的订单额达到了50万元。

　　“这实际上是明确了政府、市场、社会三者的定位。”马宏说，深圳的改革也是源于对社会组织性质、地位和作用的重新认识，明确其作为市场经济体系不可或缺的一环，以及作为社会治理的主体之一。

　　在这一理念指引下，2008年，深圳市社工机构共获得市、区两级政府购买服务经费达5000多万元，2009达到7000多万元。

　　购买服务解决了一些社会组织资金不足的问题，同时也降低了政府的管理成本。例如，商务部和深圳市委托深圳零售商业行业协会编制了5个全国零售行业标准，每个标准仅花费13.5万元，而若政府自己操作至少需30万。

　　马宏介绍，除了在经济上资助，深圳在政治上也提高了社会组织的地位。2008年的《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》明确提出，在党代会、人大、政协增加社会组织的代表比例和功能界别。

　　目前，在深圳的省、市人大代表和政协委员中，有8人是社会组织的专职负责人，还有80多人有社会组织背景。

　　政策推动下，深圳社会组织发展迅速。2008年9月以后，在深圳注册的市级社会组织达到52家。目前，全市社会组织每年增长15%，2009年底总量已达3760家。

　　“深圳的改革只是一个开始，我们将继续努力。”马宏说，政府要完成从一元管理到多元治理的转变，就必须改革社会组织登记管理体制，大力培育社会组织，让渡空间。

　　深圳的改革也得到了民政部的认可，2009年7月，民政部与深圳市签订了《推进民政事业综合配套改革合作协议》，肯定了深圳的改革方向，明确要深圳继续先行先试，全面探索直接登记的管理体制。