“拆迁”改“搬迁”之后

　　被征收人申请复议或提起诉讼的时候，要停止执行。除非这个公共利益是紧急、急迫的。要避免“赢了官司，但房子还是被拆了”的局面

　　《瞭望东方周刊》记者杨明 | 北京报道

　　1月20日，8名学者获邀参加国务院法制办就拆迁问题组织的座谈会。在这次会议上，新拆迁条例草案名称由《国有土地上房屋征收和拆迁补偿条例》正式更名为《国有土地上房屋征收和补偿条例》。草案中，“拆迁”一词未再出现，由“搬迁”代替。

　　“‘拆’改成‘征’不重要，改成‘搬’也不重要，征收是否正当，补偿是否公平，才是最核心的两个问题。”北京大学法学院教授王锡锌告诉本刊记者。不久前，正是他与另外四名学者上书全国人大常委会，直接推动了原拆迁条例的废止和新条例的重修。

　　“拆迁”改“搬迁”之后，仍有许多问题待定。座谈会上，争论焦点还包括：如何界定公共利益？即使对公共利益有了明确列举，新条例里会不会出现“兜底条款”？补偿在多大程度上接近市场价格？征收决定如何作出？对于非公共利益的商业拆迁如何处理？

　　就这些问题，参加此次座谈会同时也是上书全国人大常委会的三位北大学者姜明安、王锡锌、沈岿，对《瞭望东方周刊》做了详细解读。

　　危旧房改造，必须得到90%以上居民同意

　　《瞭望东方周刊》：坊间担忧，新条例草案里，在公共利益列举之后，还会加上一个“兜底条款”，真实情况是否如此？

　　王锡锌：确实有“兜底条款”，但对它做了很多限制。新条例里明确讲，法律、法规和国务院认为属于公共利益的，才算是公共利益。对于国务院认为属于公共利益的条款，我在会上也专门讲了，这里只能是国务院，绝对不能是国务院下属的部委。

　　姜明安：开会的时候，我和大家说，在法律、行政法规没有规定的情形下，要给国务院一个决定权。这也是为了减少地方上的意见。

　　有人在会上提意见，要把地方性法规、地方规章也拉进来，让这二者也有权力对“公共利益”进行界定，这个我不赞同。给地方这个权力的话，公共利益的范围就太大了，就没有边、没办法控制了。即使是国务院决定，也不能以总理、部长批示的形式作出，一定要按照法律程序发布国务院决定，才能确认是否属于公共利益。

　　《望东方周刊》：现实中，有些公共利益确实不好认定，对这种情况怎么办？

　　王锡锌：那就引进特殊程序。比如危旧房改造，必须得到90%以上居民同意，才可启动征收程序。这个条款很厉害，相当于完全由当事人通过民主程序决定是否被征收。

　　姜明安：90%以上居民同意，这相较以前是很大进步。不过，我一直认为，对危旧房改造要区别对待。危房可以作为公共利益，旧房坚决不能。现在的草案可能是考虑到地方需要，把危旧房都拉了进来。

　　80%的危房居民同意拆，甚至是只有50%的危房居民同意拆，拆不拆？这个事情，政府就两难了。按照条例草案，达不到90%的居民同意，政府就不能拆，你要拆了，到时候人家会把你告到法庭去。你要是不拆呢，现在对官员问责这么厉害，房子真倒了，这个官员肯定要出问题。

　　对于旧房，我认为，即使90%的居民同意改造，万一还是有人不同意，拆不了，那就别拆了。必须把危旧房分开来，这个事情，我在会上反复和法制办的人讲。

　　商业开发让各地先探索

　　《瞭望东方周刊》：对于非公共利益的商业开发，现在是如何处理的？

　　王锡锌：新条例不适用于非公共利益的征收。原来的草案里有个附则说，非公共利益的征收参照前面的规定。我每次开会都说，这个附则绝对不能要，否则新条例就完蛋了。国务院法制办这次明确表示，非公共利益征收这一部分会从草案里拿掉。

　　就现在的草案来说，所有的强制征收、补偿，都只限于公共利益。即使是国企要搞征收，你也不能说你是国企，你涉及的就是公共利益。

　　草案里强制征收、补偿不适用于非公共利益开发，意思就是说，商业开发中，开发商和房主是简单的民事关系，要平等谈判。开发商去和房主谈，谈下来了才能搞开发。

　　沈岿：现在80%的开发都是商业开发，非公共利益的附则如果进了新条例，很有可能会成为新条例应用最广泛的条款部分。再有，商业开发的问题，不是两三个条款就能解决的。

　　原则上，商业开发是开发商和房主谈判，但是，即使开发商和所有房主都谈下来了，这块土地还是要通过政府的招拍挂程序，这道程序没通过，开发商依旧可能无法获得土地。所以，对开发商来说，先去找房主还是先去找政府，是很棘手的问题。

　　新条例出台后，我想相关部门会出台一些规定来规范非公共利益征收。在这些规范没有出台之前，我们也不是无法可依，在大的方面，我们还是可以依据《物权法》、《民法通则》、《合同法》来规范。

　　姜明安：以前草案里边关于非公共利益征收有两条，一条说，不能强制，要和老百姓去谈，谈不下来是你自己的事。另一条说，一些具体的程序，参照前边的规定。现在这两条都拿掉了。关于非公共利益的征收，今后要制定单独的条例。

　　这相当于让各地去探索、自己去做一些规定。上海就有自己的做法，搞商业开发，如果房主答应搬走，开发商会在市场价的基础上再奖励房主两万。如果大家都走了，很快就能拿到这个钱；如果有几个钉子户不走，要走的人会去做这些钉子户的工作。

　　上海的这个做法很好。但这个做法不能写到条例里边去，条例里要是写开发商和房主搞协议，搞合同，开发商就不好做了。对这个征收条例，开发商本来意见就很大，现在在条例里还规定让他们找房主谈，万一老百姓最后就是不愿意走，或者一下子就要两亿三亿的补偿，怎么办？所以现在不能写进去，先让各地做一段时间，总结一下，再制定新的规定。

　　要避免“赢了官司，但房子还是被拆了”

　　《瞭望东方周刊》：关于公共利益征收的程序，草案做了哪些改进？

　　王锡锌：程序是这样的，政府先要编制一个中长期规划，对社会公开，征求意见。在征收前还要组织专家论证，论证意见也要对社会公开，征求意见，一般项目不能少于30天，涉及征收范围比较大的项目，不能少于60天。还要有听证会。所有的意见都征求后，结果要对社会公布。在这个基础上，才能做征收决定。如果专家论证和公开征求意见有分歧，还要报上一级政府决定。

　　沈岿：我在会上讲，不仅要征求社会意见、专家意见，还要征求“权利人”和“利害相关人”的意见。应该区别对待征收环节中的“权利人”、“利害相关人”和其他民众，对前二者要经过听证会的程序，给他们充分表达的机会，其他民众则可通过座谈会等程序参与。

　　姜明安：我在会上和法制办的人说，被征收人申请复议或提起诉讼时，要停止执行。除非这个公共利益是紧急、急迫的。要避免“赢了官司，但房子还是被拆了”的局面。

　　现在的规定是，诉讼与复议期间不停止执行，将来政府打官司输了，再补给你钱。我就在会上说，这不是钱的问题，有些房子是文物，比如林徽因和梁思成故居，你拆了，是钱能弥补得回来的？还有些老百姓，他对房子是有感情的，就是不想走。你给再多钱，他也不想走。

　　所以，我建议，在不紧急的情况下，等他半年再去拆。但是，特殊情况下，比如战争，开奥运会、亚运会、世博会，这个不能等，那就可以先拆了再说。拆错了，政府再补钱。像建医院、学校，你等个一两年，或者换个地方建，也没有多大关系。他到法院去告，你就得停下来。

　　“你逼我搬，还让我掏钱补差价？”

　　《瞭望东方周刊》：如何补偿？有没有具体的规定？

　　王锡锌：现在的草案明确讲，要以征收决定作出时，同一路段、类似房产的市场交易价格进行补偿。对于评估机构，草案也有明确规定，可以由被征收人投票或者抽签来选择。

　　沈岿：现在的补偿规定有一些亮点。一是坚持了市场交易价；二是加入区位因素。很多人认为，房屋是折旧的，真正增值的是土地，现在考虑区位的因素，其实就是考虑地段，这在一定程度上就考虑了土地使用权的价值；还有，原来的规定里，具体如何估价，让省级政府制定办法。我们的意见是，根据草案，不再需要制定估价的办法了，也不用再给省级政府这个权力。现在国务院法制办表示会考虑这个意见。

　　姜明安：现行的一个做法是旧房换新房，差价部分由老百姓出。这样不合理。如果是由老百姓自己选择产权置换，差价自己掏没问题。但如果是政府安排的旧房换新房，差价部分就应该由政府掏。

　　现在大部分都是政府安排的，你逼我搬，搬的地方，新房子价格比我原来住的地方贵，你让我再掏钱去补，我们都是工薪阶层，你让我上哪儿去找这么多钱？

　　周转房也是一样。比如我现在住三环，因为牵涉公共利益，你让我搬，先给我安排了一个周转房，在四环，每天上班要多坐一个小时车，小孩上课也不方便，这么多不方便，政府一分钱都不掏，这是不合理的。

　　还有些房子是用来营业的，比如开饭店，做旅馆，经营门店，一年能挣几十万，现在你让我先住一段时间周转房，等建好新房后再搬进去。这段时间里我就没法经营了，这个政府也应该补偿。现在这方面的补偿，要么没标准，要么只是象征性地给一点。我的建议是，按照前三年经营的平均收入或者同一行业的平均收入水平补。

　　《瞭望东方周刊》：新条例是否遇到非常大的阻力？

　　姜明安：开发商讨论认为，草案这样规定，他们就没法做了。地方也有意见。我们把非公共利益的征收空出来，先留给地方去搞，也是希望他们意见能少一些。

　　单靠条例约束可以解决一些问题，但是不能解决所有问题。条例本身就有很多弹性的规定，比如公共利益，什么是科技、教育、文化、卫生、环境、资源⋯⋯都需要作出进一步的解释，加上现在还有“兜底条款”。另外，地方权力实际上非常大，最后他们是否按照新条例来，也是问题。现在地方上不按《物权法》做的就很多。

　　当然，我们可以告到法院去，但是，现在法院的人、财、物都由地方政府管，如果市里给法院打招呼，这个案子你们别管了，法院一点办法都没有。所以，要说根本的改变，还是得靠政治体制改革、司法体制改革以及财政体制改革。

　　王锡锌：阻力非常大。有人甚至说，中国的GDP会因为这个事情拉下好几个点。这个东西真的出来，一实施，经济受到影响，有人到中央去说，那么就又有可能搞回去。

　　可以这么说，接下来，草案公开征求意见，基于其他各方的利益考量，一定会有很大的反弹。按照现在的草案来搞的话，地方政府的绝大部分项目都搞不了了。国务院法制办也征求过开发商的意见，他们认为，你们现在这么搞，我们不开发算了，全部改行。对一些房地产商来说，这是他们的身家性命。

　　现在草案正在多方征求意见，随后要提交国务院常务会议讨论，然后才能对外公开。公开的时间我想应该会在春节前。我觉得，草案的现有框架，我们要将它牢牢固化。到征求意见时，还会有后续的利益博弈，会很复杂。如果我们能守住现有草案框架的话，我可以说，我们的拆迁制度，会有一个巨大的进步。■