猛药纠偏政府采购

　　崇拜洋货、歧视国货、暗箱操作等种种顽疾一直困扰着中国政府采购的健康发展。这种现象，需从完善法律法规和体制上着手改变

　　文|本刊记者 李秀江

　　“不求最好，但求最贵。”这句电影中的经典台词，用在政府采购领域并不为过。2010年开始，中国政府痛下猛药，为政府采购中存在的诸多问题“纠偏”。

　　1月12日，国务院法制办公布了《政府采购法实施条例(征求意见稿)》(下称《实施条例》)，该条例拟规定，政府采购者与供应商不得有三代血亲关系，不得指定供应商或货物品牌，并对“本国货物”做出了进一步规定。希望以此避免政府采购中的“跑偏”和腐败行为。

　　全国政府采购联合体筹备处负责人李百超告诉记者，早在《实施条例》制定之初，国际舆论即对中国施压，指责此举是“贸易保护”，并试图游说中国修改或暂缓出台政府采购实施条例。实际上，去年国家九部委出台的关于4万亿采购国货的举措意在“纠偏”而非“排外”。他认为，即便是《实施条例》在征求意见过程中会饱受争议，但“支持国货”必定是一个基本的民族倾向。

　　国货屡遭歧视

　　尽管《政府采购法》早在2003年就开始实施，并明确规定政府采购应当采购“本国货物、工程和服务”。但由于《政府采购法》缺乏实施细则，加之国人多年来一直过度崇尚国外品牌，使很多质优价廉的本国产品在政府采购中屡受歧视。

　　以公车采购为例，2008年我国公车采购金额达800多亿元，自主品牌车近几年来的公车采购金额总计仅0.15亿元。在政府采购过程中，通过在招标文件中设置歧视性条件限制国产设备的现象比较普遍。

　　几年前，江西省高等级公路管理局路面设备招标，涉及政府采购总价约3000万元。在多种设备“技术规格”一栏中，居然明确要求“国外知名生产厂家原装产品或在国内投资组装”。这使在国际市场都获得认可的自主品牌设备，连入围的资格都没有。

　　同样的事件是，合肥市政府采购中心发布合肥市国土资源局综合楼中央空调系统设备招标公告，其中最主要的设备明确要求“欧美日原装进口”。格力等国产知名品牌空调因不是“原装进口”被拒之门外。

　　与此形成鲜明对比的是，外国供应商几乎形成了垄断格局。尤其是在政府采购市场占重大比例的IT领域，微软、惠普、英特尔等国外品牌几乎一统天下。虽然近年来国产品牌的份额在逐渐提高，但国外品牌依然占据着政府采购的大半江山。

　　政府采购专家、中央财经大学政府管理学院教授徐焕东认为，政府采购是用纳税人的钱进行的社会公共采购，不能仅从自身的喜好决定买什么，必须从公众利益和国家利益出发。政府采购应该支持国货，它对社会消费的示范效应很大，也是启动内需的一种手段，事关中国经济发展大计。

　　“但什么是国货？标准是什么？”

　　此次公开征求意见的《实施条例》，对“本国货物”做了进一步的表述：“本国货物”是指在中国境内生产，且国内生产成本超过一定比例的最终产品。但“一定比例”是指多少仍没有明确，只是提到“具体认定标准由国务院有关部门会同财政部门制定。”

　　李百超表示，“国货”的概念很难清晰的界定，它更多的是一种民族尊严和爱国情结，是一种文化、一种理念，政府不方便用一个硬指标来区分，容易引起更多的国外舆论攻击。他说，由徽州论坛发起成立的“全国政府采购联合体”将深入系统地研究这个问题。它不仅是一个基于政府采购而搭建的交流与合作的平台，更是借助这个平台，试图对国货“查证血统，验明正身”。更重要的是，国货厂商在自强的同时更要自律，在采购环节中出现的产品质量差、履约能力差和售后服务差的“三差”现象必须得到彻底的改观。否则，仅以民族意识和爱国理念来推动“国货”进入政府采购，就成了真正的“假大空”了。

　　国外组织频频施压

　　从2009年开始，中国就试图纠正政府采购领域中过多集中“洋品牌”的偏向，但只要中国稍有动作，就会遭至国外利益集团的舆论攻击。

　　中国在推出了4万亿经济刺激一揽子计划后，2009年6月，国家发改委等九部委联合发出通知，明确要求“不得通过设定歧视性条款限制国产设备使用”，并强调“政府投资项目属于政府采购，应该采购本国产品”。这无疑刺激了意在中国政府采购中获得更多利益的外企。

　　中国欧盟商会主席伍德克公开指责说，“中国政府似乎拿定主意，有意将外国供应商排除在其4万亿计划的合同之外。”

　　而后，欧盟委员会和世界银行先后表示，“中国违反了世界贸易组织规则。”“此举与中国在反对保护主义中的领导作用相左。”

　　对此，国家相关部门做出回应，指出目前政府采购过程中的问题并不是“排外”，恰恰相反，在中国遭受非国民待遇的正是中国货。九部委的政策是对这一现象的纠正，从而让国产商品获得平等对待。

　　而且，此规定仅限于那些使用财政性资金的政府采购项目，所指的本国产品也包括依法在华设立的外商投资企业所生产的产品，不存在贸易保护的问题。

　　这场舆论风波刚过，中国的另一举动又招至国外组织的非议。

　　2009年12月初，尚未公布的《政府采购自主创新产品目录》中规定——“进入目录的自主创新产品可在政府采购活动中享受政策扶持”，这又引来诸多国外经济团体的抗议。

　　美国商会、日本商会等经济团体以及电子设备、软件等行业团体合计34个组织联合向中国相关部门发出了抗议信“强烈要求不要实施新制度”。

　　中国欧盟商会进一步给相关部委写信说，“恳请贵部委澄清在知识产权领域的严格性规定”，“推迟自主创新产品认定制度的施行”。

　　甚至一些美、日、欧等外媒的报道中，直接把中国政府的这一新规称为“违背反对贸易保护主义的承诺”。

　　徐焕东对此评论：4万亿主要是政府出资，本意是拉动“内需”，采购自主品牌是其中应该之意。而且，采购国货一直是实行政府采购制度的国家通常采取的重要措施，这是国际惯例，无可厚非。

　　暗箱操作防不胜防

　　在政府采购中，“暗箱操作”同样是一个头疼的问题，可谓防不胜防。

　　2007年，河南郑州市养犬管理办公室招标购买拴狗链、防护服、兽用疫苗等，总金额为160多万元。某公司通过正常程序中标后获得这笔订单，从表面看，这是一笔“阳光”交易，并没有引起人们的怀疑。

　　一年后，因其他事件牵连，郑州市养犬办的这笔交易被揪出。经调查，这家中标的公司是在招标之前成立，完成这笔采购后不久就注销了，前后不到一年时间，超过万元的交易额也仅仅是郑州养犬办这一笔……很显然，这是一起内外勾结的内部交易。

　　而安徽芜湖市政府采购“假冒国外产品”的事件更让人深思。2006年，芜湖碧朗环境科技有限公司连续第二年中标当地环卫设备政府采购，这次的中标金额是520多万元。

　　该公司投标文件注明“我公司是法国碧朗公司直接授权的代理商”，提供的垃圾压缩设备为“法国碧朗原装进口”、“全部配件为原厂制作”。

　　后据调查，法国根本就不存在碧朗公司，投标文件中所有文件都系伪造。碧朗公司提供的产品设备是作坊式小厂生产，质量极其低劣，不到一年就出现了质量问题。

　　正是由于《政府采购法》实施细则的缺失，暗箱操作、内外勾结的事件难以避免。

　　此次征求意见中的《实施条例》正力图规范这些问题。《实施条例》规定，政府采购中“三代血亲、姻亲关系需回避”、“相关人员有利害关系的需回避”。这些规定意在从制度上斩断政府采购中的“串通”行为。

　　采购机构体制不顺

　　在记者的调查中，政府采购工作人员提到最多的是采购机构的隶属关系，这是《实施条例》中没有涉及到的一个问题。

　　据介绍，目前的采购机构不是从中央到地方的垂直管理体系，各地负责政府采购的具体机构差异很大。全国三十多个省级单位就有十多种不同体制的采购机构，有的采购中心在财政部门根本就没有分列出来；有的隶属于政府办公厅或机关事务管理局；有的干脆就直属于省政府。至于地市级的就更不相同了，仅浙江省就出现了杭州模式和温州模式。

　　五花八门的体制，眼花缭乱的模式是当前全国政府采购的现状。在国家再三强调“管采分离”的政策要求下，更多的采购监管部门和采购执行机构并没有严格地按此要求办理，既当“裁判员”，又当“运动员”。特别是县市级采购部门，干脆就没有分设，理由是采购量不大，没必要增设机构和增加编制。

　　从更高层面来讲，《政府采购法》规定，财政部门是政府采购的主管部门，负责政府采购管理和监督工作。但在操作过程中，财政部门有的时候很难行使监督职责，比如：在铁路建设中，涉及各种大型设备和钢材的采购，符合《政府采购法》监管的范围，但这项工作主要由铁道部牵头，财政部恐怕难以干涉。另外，很多财政厅局的采购管理部门在行政级别上远远不如政府采购中心的级别高，小官管不了大官，即便同属于财政部门，采购中心也是位高权重，而管理部门只能是大权旁落了。

　　体制决定着机制，机制则主导着最终的结果。专家建议，尽快出台政策，明确政府采购中心的隶属关系，彻底解决机构设置不规范问题。同时，抓紧建立全国性的政府采购协调与协商机制，共同解决政府采购过程中出现的新问题和新情况。《政府采购法》实施七年来，数易其稿的《实施条例》已经进入向全社会征求意见的阶段，政府采购部门与国内自主品牌、广大供应商，都对它充满期待。