《人民调解法》的立法旅程

　　本刊记者/李秀平

　　这是一部既关涉万户千家的幸福，又涉及社会和谐的法律。这部法律的起草工作至少涉及8项重大制度设计。

　　背景：480万个“新老娘舅”

　　2010年1月下旬的一天，英国BBC记者在上海一家电视台《新老娘舅》节目的现场架起了采访设备。一位刚刚从节目中“走下来”的中年女士，成了这家著名广播公司的采访对象。

　　这位深受观众喜爱的女子名叫柏万青，她既是一名人大代表，又是一位人民调解员。在由上海市司法局参与创办的《新老娘舅》节目中，她和上海市的一批人民调解员以“新娘舅”或“老娘舅”的身份，在电视上完成调解工作。

　　目前，全国有480万个“柏万青”，活跃在化解民间纠纷的第一线。越来越多的退休法官、检察官、警官、律师、公证员、基层法律服务工作者等法律专业人士加入人民调解员行列。

　　在这些默默植根于中国社会角角落落的人民调解员将千千万万“干戈”化作“玉帛”的同时，作为我国一项独特的法律制度，人民调解制度的建设也不断推进。

　　自八届人大开始到十一届人大，每一次会议都有相当数量的人大代表或者代表团就人民调解工作立法提出议案，全国政协委员们也多次提出立法建议。

　　对人民调解立法，全国人大、全国政协和国务院法制办都给予了“充分肯定和支持”。2009年，《人民调解法》被列入了全国人大立法规划。在立法者经过大量调研等工作的基础上，《人民调解法(草案送审稿)》的起草工作已经完成，有望于2010年上半年提交全国人大审议。全国人大内司委主任委员黄镇东在上海调研时指出，希望有关方面加快人民调解立法进程，力争在2010年年底前完成立法。

　　“和稀泥”已难化解纷争

　　● 一方面是制订于20年前的《人民调解委员会组织条例》已不能满足新形势下人民调解工作的需要；另一方面是一系列新规定和人民调解工作改革创新的成果，需要一部专门的法律加以吸收和确认。

　　在官司如潮水一般涌进法院而被称为“诉讼爆炸”之前，数量也许更为庞大的民间纷争已被人民调解员化解。这是随着财富数量和形式的增加利益之争也在增加的结果，也是20多年的普法活动使公众的“权利意识”增强的结果。

　　在司法部基层司司长王珏看来，广大人民群众的“法律意识得到了大幅度提高，对自身合法权益的保护、对纠纷的依法解决等观念逐渐得以树立”。这位长期从事人民调解指导工作的官员发现，呈“多发趋势”的矛盾纠纷所“涉及的领域越来越宽，内容越来越复杂，专业性越来越强”，对调解员的素质要求也越来越高，“仅仅依靠传统的‘和稀泥’式的调解方法有时难以有效化解纠纷”。

　　人民调解工作，因而跃升到了“依法调解、法理结合”的高度。

　　在上述背景下，一部全面规范与引领人民调解工作的法律就显得十分重要。

　　虽然现行的《宪法》、《民事诉讼法》、《婚姻法》、《继承法》等法律，都对人民调解制度做了规定，但是人民调解至今没有一部专门的法律，而制订于20年前的《人民调解委员会组织条例》已不能满足新形势下人民调解工作的需要。

　　据王珏介绍，颁布并实施于1989年的《人民调解委员会组织条例》，对规范和推动人民调解工作的快速发展发挥了积极作用。但是，随着改革开放的深化和民主法制建设的健全，人民调解工作在组织形式、工作范围、协议效力等方面都发生了很大变化。

　　为了应对新的变化，2002年以来，“中办”、“国办”转发了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》、司法部《人民调解工作若干规定》、《最高人民法院、司法部关于加强人民调解工作切实维护社会稳定的意见》和《最高人民法院、司法部关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》等文件相继出台，对人民调解工作作出了新的规定。

　　除这些新的规定需要一部专门的法律加以吸收之外，20多年间产生的“许多新的做法和经验”作为人民调解工作改革创新的成果，也需要用专门法的形式加以确认。

　　这部“专门法”，就是正在制订中的《人民调解法》。

　　8项重大制度在设计中

　　● 2009年，全国人大将《人民调解法》列入一类立法规划，2009年4月，司法部正式向国务院提交了《人民调解法(草案送审稿)》。国务院法制办先后多次召开座谈会、调研论证和征求意见，目前正在进行最后的修改。

　　据了解，正在制订之中的《人民调解法》至少在8个方面进行重大制度设计。它们分别是：人民调解工作的性质和法律地位、人民调解的适用领域和调解纠纷的范围、人民调解委员会的组织形式和设置、人民调解员的产生方式和任职条件、人民调解工作的基本原则、人民调解的基本步骤和工作方法、人民调解协议的法律效力、人民调解与行政调解及诉讼调解的衔接。带着相关问题，本刊记者专访了参与《人民调解法》立法工作的司法部基层司司长王珏。

　　记者：关于人民调解工作的性质和法律地位，在此次立法中会有变化吗？

　　王珏：人民调解的性质是整个制度设计的基础，带有根本性。《宪法》、《民事诉讼法》、《村民委员会组织法》、《居民委员会组织法》等法律明确规定，人民调解是依法设立的人民调解委员会采用说服、教育和疏导的方式，促使当事人平等协商，自愿达成调解协议，解决民间纠纷的群众性自治活动。

　　近年来，随着人民调解组织形式、工作领域、工作机制等不断创新发展，区域性、行业性人民调解组织大量涌现，专业化人民调解委员会逐步产生。有意见认为，对新时期人民调解的性质界定要打破传统、重新定位。有的观点认为，人民调解不收费，是在政府支持下开展工作的，由政府为人民调解提供工作经费和人员补贴，具有公益特征，应当定位为公益性组织。也有的观点认为，人民调解是介于平等主体之间的，为平等主体提供法律服务的非赢利性机构，具有中介组织特征，应当定位为中介组织。

　　我们认为，只有坚持《宪法》等法律确定的人民调解的自治性、群众性和民间性，保持人民调解的自身特色，才能有效地将人民调解与其他各种纠纷解决方式区分开来，衔接起来，使人民调解制度与其他调解制度共同构成我国多元矛盾纠纷解决机制。

　　记者：在《人民调解法(草案送审稿)》中，对人民调解协议的法律效力问题是如何规定的？

　　王珏：《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》赋予人民调解协议合同性质的法律效力。

　　我们认为，人民调解协议与合同的形成、订立情形有较大不同，是在人民调解组织居间调解下形成的一种特殊法律文件。为了发挥人民调解的作用，降低社会治理成本，同时也为推进全社会诚信建设，有必要在人民调解立法中进一步增强人民调解协议的法律效力。首先规定，在人民调解协议达成后，当事人应当认真履行，按照调解协议确定的内容履行承诺，承担义务。同时还规定了司法确认程序，即经人民调解组织调解达成的具有民事合同性质的协议，当事人可以申请有管辖权的法院审查确认其效力，经确认有效的协议，当事人可以申请强制执行。如当事人未申请审查确认协议，另一方不履行人民调解协议时，当事人还可以申请人民法院通过简易程序对人民调解协议进行审查，对合法的调解协议予以支持，运用司法强制力确保合法有效的调解协议得到履行。

　　记者：人民调解与行政调解、诉讼调解三种方式的衔接问题将如何解决？

　　王珏：在《人民调解法》的立法中，要很好地解决人民调解与行政调解、司法调解的衔接问题。三种调解的性质，既有本质区别，又有相通之处。三种调解程序的衔接存在现实基础，也很有意义，但要严格把握“衔接”的概念，衔接只是制度之间的配合、程序之间的交接，而不是本身的混同。在三种制度的衔接上，必须充分考虑到各自的性质和特点，在保持各自性质的基础上实现优势互补。

　　我们认为，人民调解立法应当明确委托调解程序，包括行政机关的委托和人民法院的委托。对属于人民调解范围的民间纠纷，人民调解组织可以根据行政机关的移交而开展调解，对调解成功的制作人民调解协议书；调解不成的，告知当事人向有关机关申请处理，实现行政调解与人民调解的衔接。对属于人民调解范围的民间纠纷，法院可以移交给人民调解组织调解，对调解成功的制作人民调解协议书，调解不成的告知当事人重新申请法院受理，法院审查后立案。对进入诉讼程序的纠纷，人民法院在征得当事人的同意后，可以将案件委托给人民调解组织进行调解，调解成功达成人民调解协议书，也可以由法院制作司法调解书，当事人不得就原纠纷再次提起诉讼。调解不成的，人民法院依法判决，实现人民调解与诉讼程序的衔接。

　　名词：人民调解制度

　　人民调解制度是中国一项具有特色的社会主义法律制度。它是指在依法设立的人民调解委员会的主持下，在纠纷当事人自愿的基础上，以国家法律、法规和政策为依据，通过说服教育，促使纠纷当事人互谅互让，就纠纷解决达成协议，从而消除纷争的一种群众自治活动。

　　(司法部基层司刘建东同志对本文提供了大力帮助，特此感谢)

　　(摘自《法律与生活》半月刊2010年2月下半月刊)