《瞭望》文章：解读《预算报告》三热点

　　后危机时期“中央新增投资主要靠赤字、地方新增投资主要靠贷款”的现状，尤其要注意防范财政债务风险

　　文/尹中卿

　　3月5日，温家宝总理在《政府工作报告》中指出“财政金融领域潜在风险增加”，并在今年工作部署中提出，“切实加强政府性债务管理，增强内外部约束力，有效防范和化解潜在的财政风险。”在后危机阶段，财政政策的可持续性将受到考验，这一点，在《预算报告》给予了充分深刻地分析。后危机时期“中央新增投资主要靠赤字、地方新增投资主要靠贷款”的现状，尤其要注意防范财政债务风险。

　　缓解财政收支矛盾

　　从财政部的预算报告公布的2009年全国财政收入情况看，财收增长结构暗含隐忧。在全国财政收入中，税收收入增长慢，非税收入增长快；与房地产业相关的土地增值税、耕地占用税、城镇土地使用税、房产税等税种收入实现较快增长。

　　中央财政收入很大程度上靠一次性因素带动，包括清缴中石油、中石化欠缴的石油特别收益金，以及烟草总公司补交税后利润，人民银行上缴部分收入，还有成品油价格改革和税费改革，以及提高卷烟消费税等。地方财政收入主要靠行政事业性收费、土地拍卖收入、彩票公益金、罚款等非税收入。

　　2010年，全国财政收入困难较多。部分行业和企业经营困难，政策调整总体上减收大于增收，结构性减税会继续减少收入。2009年连续多次提高轻纺、机电等产品出口退税率等翘尾因素影响，会明显减少财政收入。许多一次性因素也没有了。

　　与此形成对照，2010年财政支出基数大、刚性强，支出压力很大。我国经济虽已呈现回升向好势头，但基础还不牢固，需要保持财政政策的持续性、稳定性，不能硬性削弱财政对经济的支持力度。保持政府公共投资力度，在建项目需要继续投入资金。民生工程和重点改革也需要财政增加投入。

　　为缓解财政收支矛盾，积极防范财政风险，一要提高财政收入质量。密切关注各级财政运行状况，加强税收征管和非税收入管理，将赤字规模控制在1万亿元左右、赤字率控制在3%、债务规模控制在20%之内；二要优化投资结构。降低政府公共投资增速，严格控制新上项目。资金安排主要用于在建项目的续建和收尾，避免“半拉子”工程。同时还要坚决压缩政府公务支出，提高财政资金使用效益；三要降低社会开支预期。引导民生事业、社会保障支出与经济发展水平相适应，保持可持续性。

　　加快推进国有资本经营预算

　　在应对国际金融危机中，国有企业和国家控股企业有了很大的扩张，现在的问题是，国有企业税后利润的分配和使用并没有解决好。此次预算报告在推行国有资本经营预算中讲到，2010年中央国有资本经营预算收入421亿元，加上上年结转19亿元，可安排收入440亿元。但财政报告显示，这些收入基本上都是用于国企自己。而真正将其调入公共财政预算用于社会保障等民生的支出，只有10亿元。

　　现在一些舆论反映，不怕国有企业垄断、扩张和赚钱，关键是税后利润如何分配和使用。目前，中央企业上缴的国有资本经营收益只占税后利润的6.2%，主要是纳入国有资本经营预算范围的中央企业太少，税后利润上缴比例太低。据有关部门统计，2009年中央企业实现利润9227亿元，税后利润6815亿元。这么多的钱，就交出来400多亿元，基本上还是在国有企业内部循环。

　　1994年税制改革以来，特别是国有企业三年脱困之后，这么多年，国有企业和国家控股企业没有向国家上缴多少税后利润，甚至每年还要从公共财政支出中拿走很大一块。实际上，《企业国有资产法》对国有资本经营预算进行了规定，去年全国人代会提出今年开始试编国有资本经营预算，2010年政府有关部门要完善国有资本经营预算编制，扩大中央国有资本经营预算，提高上缴比例，规范税后利润分配，同时还要推动地方试编国有资本预算。这将促进把国有资本经营的税后利润真正用于社会公共财政。

　　规范地方政府土地出让金收支

　　对于地方政府基金收入，今年预算报告一个亮点，就是对地方政府性基金收入有所交代。现在问题是，地方政府性基金没有预算，收入和支出不透明、不规范。

　　据财政报告，2009年地方政府基金收入15827.37亿元，其中：土地使用权出让及新增建设用地有偿使用费收入13964.76亿元，土地相应支出12327.1亿元。收支大致相抵，地方政府一手从开发商那里拿到土地出让金，一手又全部补给拆迁户，政府自己白忙活一场，好像没赚到什么钱，这与实际情况差距比较大，难以让人相信，也不足以解释这些年来各地政府卖地的冲动。

　　据抽样调查，某个直辖市2009年土地出让金收入900多亿元，扣除相应支出，净赚500多亿元。实际上，导致去年一线城市房价上涨很重要的一个因素，就是地方政府严重依赖土地财政，依靠土地出让金经营城市。在新的一年里，我们要研究如何把地方政府基金收入和支出纳入预算管理，推动地方政府土地出让收入和支出变为更加明确的预算，收入透明化、使用规范化。这样不仅有利于规范地方政府的行为，对于降低楼市价格也会起到很大的作用，并且可以杜绝和消除很多腐败行为。□(作者为全国人大代表、人大财经委副主任委员)