从制度结构方面来观察这一智力会聚过程，亦即思想力的生产及传导路径，政治学家徐勇跟本刊记者描述的是两套系统：

　　党政系统：第一层面是诸如中央财经工作领导小组办公室(中财办)、中央农村工作领导小组办公室(中农办)等。以中央农村工作领导小组为例，它成立于1993年，目前由中央政治局委员、国务院副总理回良玉任组长；而领导小组下面的办公室，则为起草中央有关农业方面文件的核心部门——30年前的大学生、农发组成员陈锡文也跟周其仁一样参加了当年“一号文件”的起草，现在他则由曾经的参与者，变成了主持者。第二层面则为中央政策研究室、国务院研究室、国务院发展研究中心；第三层面则为各部委研究院所。

　　学术系统：中央党校、中国社科院、中科院以及各大学相关研究机构。由于中央党校等三家学术机构的地位尤其是领导人的地位甚高，他们的各项研究特别是针对中国问题的对策研究，都能迅速进入核心决策机构。

　　这两套系统的运作，一以贯之的行动方式，仍是以问题为起点。王超英解释说：现在是“两会”，就在这个时候，比如陈锡文领导的中农办，就已经开始下到中国各农村的基层单位进入调查研究、收集问题了。当然，问题的收集在目前信息如此发达的现状下，也绝非一两家机构独自寻找那么单纯。大体看，发现问题的过程基本由这样几个方面构成：领导人直接深入基层的调查、各部门的调研、专家学者的研究、群众来信来访以及媒体的报道……仍以中农办为例，徐勇分析说：这些问题最终汇集到中农办，一般情况，大约到下半年时间，由他们归纳提炼出重要问题，然后进入到寻找解决方案的程序……这个时刻即为智力最为集中之际，上述各机构，无论党政系统还是学术系统，都可能进入研究提供应对之策。

　　这一系列已经运作成熟的制度体系，多数时候，智力会聚与决策形成都隐而不彰，其运作并不为外界所注意。例外的是2008年，一般而言是由中央经济工作会议出台宏观经济各项政策，但这一年却在之前由国务院常务会议决策“4万亿经济刺激计划”，而货币政策也由上年的“从紧”转为“适度宽松”，财政政策则由“稳健”转为“积极”。中国政府应对危机的反应迅速极为世界称道。这是一个偶然的结果？绝非如此！从制度设置及运作的角度观察，徐勇说，中国的这套决策制度设计及其背后的思想力会聚，将自然导出高效率的应对。

　　换一种角度观察，中国这一问题导向、智力会聚然后形成决策的过程，其相匹配的制度亦可称为智力资源集中型结构。智力资源集中型，实亦为中国现代化过程的现实条件约束所致。13亿人口规模的国家现代化，并没有成熟可资借鉴的现成经验，这决定了我们一切必须回到发现中国的问题这个起点开始；而同时，中国的现代化也被称为“时间压缩”的过程。渣打银行的调研报告称：“美国的一年相当于中国的1/4年，或2.8个月……最接近中国的东亚，新加坡一年等同中国的半年，而一个韩国年相当于中国的8个月。”在中国这种快节奏的变化过程中，当然需要足够充分集中的智力资源系统，如此才能高效率地应对。对这一中国现实，清华大学公共管理学院院长薛澜跟本刊记者的形容是：“行动型政府。”

　　但是，如果简单而且僵硬地理解“问题—思想力—决策”这一过程，仿佛它是一个成熟且能自我循环的程序系统，又将把复杂的中国现实及决策过程简单化了。

　　发现问题之后，对问题的理解与分析，然后寻找应对之策——这个标准的思想力生产过程，永远比想象的复杂。这是一个重要变量。而决策的确定过程，同样也未必那么单纯，有着各种变量制约。如果以农业税的最终废止来观察这一过程，或许我们能稍稍认识其复杂性。

　　2000年，湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平以“我向总理说实话”为题，曾向当时的总理朱镕基写了一封信，直接表达：“现在农民真苦，农村真穷，农业真危险。”在这封信里，李昌平描述他所在的棋盘乡：“我们乡有4万人，其中劳力1.8万。现在外出2.5万，其中劳力1.5万人。估计今年全乡弃田弃水面积将达3.5万亩，占全乡总面积的65%……”按前述逻辑，这封信是当然的“发现问题”，但思想力生产的启动是否单纯依赖这封信提出的问题呢？回到按时间演进的连续性的历史逻辑里，或许不容易单纯得出肯定性结论。

　　从中国农村家庭承包责任制开始，这一系列中国农业的变革，中国社科院农村所研究员朱钢跟本刊记者的分析是：“这一时期是发展生产的问题，但随着生产的发展，稍后，农民的发展权，表现为农民负担问题，上升为主体性问题。”这是一个很自然的演变过程，每年的国家统计报告都能清楚表明问题所在。按国家统计局数据：1987年全国农民人均纯收入的增长率，第一次低于农民负担的增长率；经过一年反复，从1989年开始，连续4年，负担增长率都高于纯收入增长率。农民负担主要由国家税收、上交集体承包任务、集体提留和摊派组成。回溯历史，这是当年总结农民的诸如家庭承包、长途贩运等等发明创造并将其变成中央文件后，负担问题成为中国农民核心性问题的开始。朱钢总结说：“这一问题实际成为后来中国三农问题最为重要的隐性问题之源。”——也即农民负担问题是诸多中国农业问题的源头性问题。

　　农民负担问题一经发现，按前述程序，中央政府的回应也足够迅速——1991年，国务院颁布了《农民承担费用和劳务管理条例》，规定：乡统筹和村提留不得超过上年农民人均纯收入的5%(以乡为单位)；之后1993年，中共中央、国务院曾明令取消中央国家机关37项涉及农民负担的收费、集资和基金项目以及43项达标升级活动，纠正了10种错误的收费方法。政策应对的结果，从统计材料看，也就这一年，农民负担的增长率暴跌，成为负增长。问题是，过后一年，负担增长率又迅速拉高，远远超过农民纯收入的增长率，而且持续如此。

　　为什么？后来的研究者描述当年，一般都用“治标不治本”来分析其政策应对，如何治本，这是一个认识逐渐加深的过程。农民负担当然是一个问题，但这个问题的产生机理的认识，以及认识之下的应对选择——这个思想力的生产，能否产生出有分量的成果，却是挑战。除了这个重要变量外，另外的一个变量则是，农民负担问题在决策系统的各项问题排序里的位次，问题的重大与迫切与否当然决定着智力投入多少与解决力度大小。

　　不过，现实中国农村的演化过程，却有其自身逻辑。以负担问题为农民发展权的起点性问题开始，负担问题的持续性与延伸性，稍后——徐勇解释说——“农村的群体性事件，粮食安全问题都接踵而来。”粮食生产，1995～1998年连续4年丰收，但1996年粮价却开始下跌；之后，1999～2001年全国粮食3年减产，随后4年粮食产量产不足需……如果仍以“问题导向”来观察，徐勇说：“这是引起全国上下极度关注的重大问题。”问题的先后次序一经确定，智力会聚、寻找原因、发现对策的启动自然迅速。

　　回到思想力的生产过程，为什么治标不治本？当然是研究者需要破解的难题。在与朱钢讨论学者认识农民负担问题的深化过程时，我们碰到了一个难题，每位学者的研究路径不同，很难以时间顺序来排列出这一认识深化的过程。但是，我们仍可以以那些获得了广泛共识的判断为结构，来梳理由负担问题所生发的一系列农村研究的思想力生产过程。

　　2000年，中国社科院农村所所长张晓山发表于《中国改革》上的专文《三农问题根在扭曲的国民收入分配格局》，基本概括了研究者共识性判断：

　　财政支农政策仍存在问题  90年代以来财政支农的比重一直呈下降趋势。

　　分税制对乡镇财政影响最大  中央与地方以及地方各级之间的收支范围和权限是靠相互交涉而决定的，而且不断改变的乡镇政府是最基层政权组织，所以在各级地方政府的交易中必定处于最为不利的谈判地位。

　　财权和事权不对称 在连基本工资都不能保障的情况下，许多乡镇政府几乎完全丧失了为本地区农民提供社会公共产品的能力。

　　信贷政策不利农业和农村经济发展从中国金融年鉴的数据可看出，农业和乡镇企业从国家银行系统获得贷款额度最高年份也没有达到17%，而且从1995年以来一直呈下降趋势。

　　在这一系列问题之上更为关键所在，朱钢在其综述性的报告《农村财税制度的变迁》里分析：城乡二元结构——改革开放后，在相当长时期里，农村财政税收制度改革不尽如人意，“二元”体制得到延续。

　　将这一系列共识性的结论与农民承包发生初期的农发组的研究比较，我们思想力的演变，自有清晰的轨迹。而且有所不同的是，这一系列问题，检索起来，研究者甚众，研究路径多元，其智力的会聚程度，早已今非昔比。到2000年左右，我们的研究者自农民负担问题着手进入的一系列问题解析，已经基本完成。这时候，李昌平的那封信，则将这种内部系统的运作，对中国真实问题的发现与分析，传播成社会关注的重大问题。

　　稍后，2002年11月9日，中国农业问题权威杜润生在写给中共“十六大”的建议里，郑重提出他的对策：建议给农民免税。

　　自上世纪80年代后期发现的农民负担问题开始，到十几年后的2004年中央一号文件——《促进农民增加收入若干政策的意见》，问题依旧，但政策选择却由局部解决之道进入到整体，前面所列一系列研究所提供的问题，皆成后来的政策调整方向所在。之后，连续7年，直至今年中央一号文件都是针对“三农”问题。也在2004年，国务院总理温家宝在年初表示：5年内取消农业税。结果，提前3年，2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议高票通过决定：自2006年1月1日起废止《农业税条例》。

　　对于急速发展的中国，即以农业税的废止来观察，它的提出与政策达成，甚至我们需要前溯至农民负担时刻的问题演变历程——大国的内生性问题，永远不是单纯的短线因果，而是复杂的各种情势综合的过程，这是中国思想力生产的真实背景。

　　问题导向、智力资源集中，中国思想力生产的这一模式，从政治学的角度分析，徐勇说：“中国决策的应对性强。但如果与美国比较，他们的特征则是应对性弱，而预测性强，预测则能带来各项预案准备。当然，这两种思想力的生产方式的差异，其根本性的原因在于国家所处历史阶段的不同。”即以2008年迅速调整的宏观经济政策而言，曾任职国务院发展研究中心金融所的研究者高善文分析：“‘4万亿’计划的时机和力度，都超过了预期，但力度大的原因是出手太晚；政策对经济这么快的下降没有了预见性，也就丧失了主动性。”

　　所以，也以问题导向来观察中国思想力的生产模式，如何构建它的前瞻性，是其挑战。■(所需资料得到实习记者张冉的帮助)