中国城市化模式的特点和理论创新

　　人民论坛杂志社 上海社会科学院经济研究所 联合主办 《 人民论坛 》(2010年第7期)

　　编者的话：城市，是一连串包括人文的、经济的、社会的和生态价值的空间复合体。尽管中国人修城筑市已有4000多年的历史了，但是，到1949年新中国成立时，我国只有86个城市，城市化水平只有10.6%。1978年中国城市化率仅为19.8%，这一数字到了2008年，则已提高到44.9%，城镇人口则达到5.9亿。改革开放以来，尽管中国的城镇化取得了巨大的成就，但是偏重于沿海发达地区的大城市、特大和超大城市的发展，忽视了中小城市和小城镇的发展。为此，2010年的中央一号文件明确提出，当前和今后一个时期内，我国将积极稳妥推进城镇化，提高城镇规划水平和发展质量，把中小城市和小城镇发展作为重点，促进城市的各种资源要素更多地向农村覆盖。

　　改革开放以来，中国的城市化走过了怎样的发展历程，有哪些经验教训，其突出的特征是什么？中国城市化模式具有哪些理论创新？未来面临着怎样的机遇和挑战？等等。本期我们约请专家对这些问题进行了深入分析。

　　特邀嘉宾

　　王桂新

　　复旦大学人口研究所所长、城市与区域发展研究中心主任

　　左学金

　　上海社会科学院副院长兼上海社会科学院经济研究所所长

　　连玉明

　　北京国际城市发展研究院院长、教授

　　中国需要健康的城镇化进程

　　中国还是一个发展中国家，要实现现代化、成为大国强国，也同样必须推进城市化发展。不管现在中国的城市化有多特殊、多复杂，一定要按照中央政府的部署，坚定不移地推进城镇化健康发展

　　王桂新 《 人民论坛 》(2010年第7期)

　　我国城市化的阶段性特征

　　城市化，简单地说就是农村人口迁移到城市或农村地区转变为城市地区而使城市人口数量增加、比重提高的过程。中国的城市化过程大致分为三个阶段：首先，集中化阶段。在此阶段，农村人口从广大农村地区迁出并集中迁向城市，完成由农村趋向城市、由分散趋向集中的空间转移。由于这一阶段农村人口的迁移集中、空间转移主要表现为外部形式，故又称为形式(或空间)城市化阶段。

　　其次，常住化阶段，又称过渡城市化阶段。

　　最后，市民化阶段。即已常住化的农民工，通过持续努力逐步获得迁居城市的户籍，争取在就业、医疗、社会保障等若干方面也获得与城市居民同样的权益，真正实现由农村人口向城市居民的质变——市民化。农民工在这一阶段的城市化，属于真正的实质性城市化，故称为实质城市化阶段。

　　如果把市民化看作是一个过程，还可以把中国国情条件下的城市化过程简单划分为集中化和市民化两个阶段。总体来讲，目前中国的城市化基本仍处于集中化阶段。大量的农村人口目前正在、未来一段时间也仍将源源不断地向城市集中，处于集中城市化阶段；而改革开放以来特别是近十几年先期迁居城市的农民工则已进入市民化阶段，但由于现有户籍制度的制约，都还没有转变为城市居民，实现完全城市化。也就是说，从集中城市化来看，改革开放以来中国城市化已获得很大发展，但若以市民化标准衡量，则中国的城市化实质上却进展不大。

　　“运动型”城市化的“误区”

　　在正常情况下，农村人口向城市迁移的城市化过程本身也是一种生产要素空间配置的效率化过程、集聚经济的创出过程和推动经济发展的作用过程。在这一城市化过程中，农村人口伴随着向城市的迁移，不仅自身将发生深刻变化，而且还将引发整个社会经济活动、生产效率、创新能力、生活方式及价值观念等多方面的转变和提升，因而城市化是社会经济发展的基本动力和必然趋势，也是人类社会发展的客观规律和重要标志。

　　但新中国成立以来的制度设计，却在一定程度上拒绝和制约城市化。例如，在新中国成立不久，政府就出台了户籍制度，以此把城乡分割对立起来，把全体国民划分为城市人口和农村人口两大人口集团，并严格控制农村人口向城市人口的转变。此后，又以二元户籍制度为基础，进一步附加就业、住房、医疗、社会保障等若干身份性福利于城市人口集团，逐步建立起以户籍制度为基础的二元社会制度(或体制)，由此构成了阻挡农村人口向城市迁移的制度性屏障。城市化不能自发、顺利地发展，只能依赖政府文件的号召来推动，这难免违背城市化自身的发展规律，使城市化的发展主要表现为政府推一推、城市化动一动的“大跃进”、“运动型”城市化。

　　就城市化人口的归宿即农村人口城市化迁移的目的地——城市而言，规模有大有小，功能各不相同。在市场化条件下，农村人口可以根据各方面的利益权衡，选择迁向不同规模的城市(镇)。但中国长期以来的城市化政策却机械地主张“严格控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展中心城市或小城镇”。岂不知大城市的规模效益和对腹地辐射能量远比中小城市大的多，而且也能为推动中国的城市化和经济发展作出更大的贡献。还有，农村人口迁移到城市以后，虽然已在迁入城市长期工作和生活，但现有的制度设计就是不给他们城市户籍，不允许他们享受市民待遇，使他们只能成为农民工或外来人口。由于长期以来中国对城市化的制度设计和政策行动有违城市化规律，限制了城市化的发展，削弱了城市化对经济社会发展的推动作用，使城市化不能有效地带动经济社会的发展。中国经济的长期落后，社会矛盾的不断激化，无疑与此有密切关系。

　　正是以上政府有违城市化规律的制度设计和政策行动，特别是以户籍制度为基础的二元社会体制的制约，决定了中国以农村人口向城市迁移为主体的城市化发展的特殊性，这一特殊性，主要表现在农村人口向城市迁移的城市化受到严格控制，即使他们迁移到城市也不能转变为城市居民，使农村人口的城市化缓慢曲折，并呈现不完全、非正规的特征。

　　城市化进程健康发展的要素

　　中国还是一个发展中国家，要实现现代化、成为大国强国，也同样必须推进城市化发展。不管现在中国的城市化有多特殊、多复杂，一定要按照中央政府的部署，坚定不移地推进城镇化健康发展。为此，必须努力做到以下几点：

　　首先，要积极推进户籍制度改革。户籍制度不仅造成了城乡对立，阻碍了城市化和经济社会的正常发展，而且也直接造成城乡两大人口集团的两极分化和社会矛盾的日愈激化。30多年的改革开放已积累了一定的经验和基础，最近中央政府连续的文件部署和政策安排更为推进户籍制度改革提供了政策层面的指引和保障，深化改革户籍制度的大好时机已经到来。因此，一定要贯彻中央决定，抓住目前时机，坚定不移地大胆推进户籍制度以及以户籍制度为基础的二元社会体制的改革，为保障城市化健康发展扫清制度障碍。

　　其次，要按照城市化规律推进城市化健康发展。考虑问题的复杂性和困难性，近期中央政府在推进城市化发展的政策文件中，把户籍制度改革及农村人口的迁入地仍控制在中小城市与小城镇，把城市化按城市规模分步推进。这样安排有一定的合理性，但未必符合城市化的发展规律。所以，应该按照市场化和城市化规律，主要发挥市场的力量，推动城市化与经济社会协调发展。

　　第三，坚持“以人为本”，创造就业机会，提高城市对农村人口的吸纳能力。作为农村人口城市化迁移目的地的各级各类城市，都应该大力发展经济，创造就业机会，特别要注意转变增长方式，促进由“经济增长优先”发展模式向“就业增长优先”发展模式的转变。通过这一转变，注重人力资源的开发，以就业拉动经济增长，促进经济增长与就业增长良性互动；提高对农村人口的吸纳能力，开拓城市化的发展空间，为推进城市化健康、持续发展创造良好条件。

　　第四，要科学规划，保护耕地，严禁浪费土地资源。土地资源是中国最弥足珍贵的非再生资源，保护耕地也是中国的重要国策之一，城市化在本质上也是应该有利于节约和充分利用土地资源的。但在中国的一些地方，城市化的科学内涵被曲解，城市建设贪大求洋，城市化盲目冒进，出现了很多劳民伤财的形象工程。在城市化建设过程中，这种缺乏规划、浪费土地的状况一定要避免。

　　第五，要统筹城乡发展，加快“新农村”建设。统筹城乡发展，就是要在资源投入、福利分配等方面搞好“双补偿”、“双反哺”，即城市要补偿和反哺农村，市民要补偿和反哺农民。通过统筹城乡发展，加快“新农村”建设，大力发展义务教育，提高农民文化素质；减轻农民负担，提高农民收入水平；增加农业投入，提高农业生产能力；增加农村建设投资，改变农村落后面貌；缩小城乡差距，提高农村的“城市化”水平。

　　第六，要很好地学习和借鉴发达国家的成功经验。城市化其实是一个老问题，早在数百年前伴随工业化快速发展的城市化，就已引起了人们的关注和研究，到今天城市化的相关理论已经发展得比较成熟。中国只要遵循城市化发展规律，借鉴发达国家的成功经验，推进城市化健康发展就一定能取得成功。(作者为复旦大学人口研究所所长、城市与区域发展研究中心主任)