农村土地制度走向

　　2009年中国革命历史博物馆将瓦窑村一组村民按了手印的《瓦窑村一组关于土地承包经营权长久不变的户主大会的决议》进行收藏，而开启“包产到户”的安徽小岗村手印协议也收藏在这里。

　　“‘长久不变’很有现实意义，我们现在已经无法回避，这是更彻底的还权赋能。”成都市领导在一次该市农村产权改革联席会议上指出。而有专家表示，瓦窑村的“长久不变”的探索是继小岗村之后农村改革的又一重大事件。

　　然而，这一进入深水区的改革将遭遇根本性难题。“即便成都这次试点将集体经济组织成员固化，十几年或几十年后，农村终将出现集体土地承包经营权在户与户、人与人之间的差异。” 杨珍惠表示，“只要集体经济组织存在，集体经济组织成员的增减仍将涉及调整的问题，这是土地物权与集体经济组织成员权的冲突问题，是集体土地所有制带来的深层矛盾。”

　　其实，农村改革在家庭联产承包制实施以来鲜有作为，土地制度障碍就是其中的关键之一。由于农村土地属于集体所有，不是高度虚拟的国有，而是实实在在的集体成员所有，那么集体经济组织成员均有权获得土地承包经营权。虽然土地承包法和物权法均对土地承包权进行了保障，但是最终无法形成完整的物权权利。

　　杨珍惠表示，基于农村土地集体所有，集体经济组织成员才能拥有其权益的限制，农村土地承包权在转让、继承、抵押等方面面临着法律障碍，使得土地承包权不能在物权上得到充分体现，农民的土地财产权无法实现，土地资源无法转变为土地资产。

　　“在中国这样农业人口为主体的国家，怎么走出一条内生的农业现代化道路，就需要再创造出一个生产函数，让农民依托自己已经占有的财产，在权利交换过程中与金融机构产生对价，就能产生流动性，扩大生产可能性边界，不能产生对价就不是真正意义上法律认可的财产性收益。资本的形成是所有增长的发动机。”陈家泽说。

　　不过，即使成都的这项改革探索已经渐渐摸索出一些路径，杨珍惠仍然表示了担忧，她表示，要使农村土地承包经营权权益得到更充分更长久的保障，必须弱化所有权，改革所有权，即集体土地所有权制度面临着“私有化”或者“国有化”的选择。

　　其实，有专家就表示，农村土地集体所有制与以前的集体所有企业很相似。而经过多年的改革，现在基本上已经没有集体所有性质的企业。但是，无论农村土地“私有化”还是“国有化”改革，都将带来整个社会的深刻震动。因此，这需要巨大的政治勇气和改革智慧。

　　在党国英提出“永包制”之后，就有人炮轰这一观点，认为这是农村土地“私有化”倾向。当然，无论主张农村土地“国有化”还是“私有化”，他们都认为农村土地集体所有的性质已经成为农村改革发展的一大阻碍。

　　不过，陈家泽强调：“集体土地使用权的确权固化、长久不变，我们的所有权依然是集体所有，我们的改革是在既有的宪政框架下进行的，农村集体土地所有制没有发生任何改变，这是成都试验区改革的基本前提。成都的改革从来没有提过私有化，也没有设计过、没有实践过私有化，集体所有还是集体所有。”

　　专访成都社科院副院长、成都市农村产权制度改革专家组成员陈家泽：

　　再造农村的微观基础

　　第一财经日报：瓦窑村试点土地承包经营权“长久不变”，那么，这个“长久不变”到底是多长？

　　陈家泽：一轮土地承包是20年，二轮承包是30年，往后没有给出确定性说法，按照十七届三中全会的精神，它应该是长久不变的，有多长有多久，我们不知道。三中全会就给了四个字。

　　三中全会“长久不变”的描述，那么如何来定义呢，我认为，这需要由广大农民群众的实践，通过产权制度改革实践活动来刻画长久不变的确切含义。这是一个探索的过程，成都作为统筹城乡试验区，可以先行先试。

　　长久不变不仅是农地产权改革无法回避的问题，也是产权改革的深化，成都在这方面的改革试点是理性思考的逻辑结果。长久不变是农村产权改革趋势性的制度安排。只不过如何走出这么一条路径，那需要农民主体意愿的表达并有一个公共选择的过程。促使你去找一个办法，因此，决定做不做，权利主体是农民，最后都由村民的自治组织决定的。

　　日报：这项试点在成都一些地方开始推进，那么，现在的改革遇到哪些难题？

　　陈家泽：一是成员权确定的法律支撑是没有的。成员权是通过农村自治组织契约形式体现的，没有找到现有法律法规的支撑。当然，任何改革在之初都没有法律支撑。这个需要我们的制度安排怎么去适应它。

　　二是长久不变必须要让整个试验区基层组织认识到，它一定是农民自己公共选择的结果，实施路径上，党委引导、农民自主、公共选择。这样才可能体现农民的切身利益，归纳出农民的自主意愿，折射出党委、政府的意图。

　　当然，不是产权制度改革了就行了，这是综合配套改革，单兵独进的改革收益越来越小，必然完整考虑解决“三农”问题的政策设计，就必须增加一个或者再造一个生产函数，在产权明晰基础上，实现农业资源配置效率的最大化，前面只是解决了制度的问题，解决微观基础的问题，解决了效率最大化的前提条件。

　　这个时候，最重要的就是，让农业要素的稀缺性得到体现，让这些稀缺的要素能通过相对价格机制来表达这种稀缺程度，它才有效率，配置效率才能产生。但是现在碰到问题，农产品的稀缺性在全世界受到补贴的扭曲，农产品不能完全体现它的真实价格，这是因为，农业领域里面平均利润率没有形成，尤其在中国这样的发展中国家，这样资本就不会进入。

　　日报：实施“长久不变”之后，哪些新增人口没有获得土地，怎么能保障他们的权利？

　　陈家泽：成都从2008年开始农村产权制度改革，让农户明晰在土地财产上的权利边界，最重要的意义是再造了农村的微观基础，农村形成市场化改革的取向，使这样一种微观基础完善自己的激励机制。使得农业的效率基础得到提高，这是改造传统农业、发展现代农业最重要的基础。

　　但是，如果确权以后不进行固化，他们仍然会有这样的冲动，新增人口对已经明晰的产权边界产生冲击。如果还在进行调田，那么就是说土地制度并没有法律化。不确定性预期就会使得农民以土地作为生产要素进行经营活动丧失激励。于是效率的基础也将不复存在。

　　在做固化权益、长久不变的过程中，新增人口没有在农村的生产资料的使用权，这部分人怎么办？成都市政府已经要求相关部门，尤其是社会保障部门考虑如何全覆盖。另外，在没有形成农民主体意愿的地方不忙推进“长久不变”，维持原状不变。

　　李秀中

　　附表_党和国家有关农村土地承包的若干精神和规定

　　1. 1993年《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》

　　以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是我国农村经济的一项基本制度，要长期稳定，并不断完善。为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变。

　　2. 1997年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》

　　以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是我国农村经济的一项基本制度。

　　稳定土地承包关系，是党的农村政策的核心内容。

　　3. 2003年实施的《中华人民共和国农村土地承包法》

　　国家实行农村土地承包经营制度……国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。

　　4. 2008年十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》

　　赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。

　　5. 2010年中央“一号文件”

　　完善农村土地承包法律法规和政策，加快制定具体办法，确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变。

　　资料来源：本报整理