预算风云： 政府花钱我也要说了算

　　财政预算牵涉到大多数人的利益，但是政府钱袋子里的钱怎么花，大多数人并不清楚。

　　浙江温岭市推出的一项已经施行5年的新政，让公民和人大代表都参与编制和审议政府预算，今年到底是多修一条路，还是多建一个学校，到底是建个大广场，还是多花点钱搞环保，他们都有话语权。

　　简单点说，政府钱袋子的钱怎么花，公民都要弄清楚，还要有他们的想法。

　　从1911年晚清颁布第一条预算案起，中国的财政预算开始纳入现代政府视野。100年过去，浙江温岭市推行的这一试验，再次把政府预算的规范化和全民化推上一个新台阶。

　　教育局长被审议“吓了一跳”

　　代表们审议时碰撞出的火花，让这次人大会充满了火药味。

　　2个多月后，参加了这次会议的代表回忆说，教育局在审议时，局长表示“被吓了一跳”。

　　2010年3月10日上午，温岭市人大分组讨论审议12个政府部门2010年预算草案。

　　同一天，有教育、人劳社保、科技、工业经济、人口与计生、农林、环保、海洋与渔业、文广新、民政、残联等12个部门预算“一对一”进行专题审议。

　　教育部门的支出占整个温岭预算支出的三分之一，是整个预算中最大的部分，这个组的讨论异常尖锐。

　　教育局长张江第一次面对人大代表如此详细的审议，心中有点没底。他在概括性地介绍了教育预算支出的总体情况后，便进入了代表审议环节。

　　最开始的一两分钟，审议进入僵局，会场沉默着。

　　第一个站出来发言的，是该市泽国镇镇长王晓宇。这个镇从2005年开始进行公共事务的民主恳谈会，到现在已经历了几年民意代表和人大代表参加的财政预算监督，经验非常丰富。而这一天，他的身份掉转过来，由被监督者变成监督者。

　　王晓宇指出了几个具体的问题：

　　教师资金增加了3亿多，导致预算安排紧张，这样下去，教育增加的投入都被人员增加吃掉了；部门人员的数字加起来好像不对：草案第4页的表中最后一格只能加到 9256人，而所有的预算费用计算中用的总人数都是9283；每人每年不都交了医药费吗？为什么《预算说明》附表一“其他人员经费”中第6项还单列出了 466万元每人3万元的退休人员一次性基本医疗保险基金？

　　局长张江回答说，以前没有这样细地审，我就大概看一下，现在审得这样细，“我自己也吓了一跳”。医药费以前是按照在职每人700元的标准划到学校，包干经费。2009年医药费超支，包干后都不够报销。

　　另一位工作人员回复9256的数字是因为他忘了加上前项的机关人员27人。

　　“人民教育基金的5000万从哪里来的？”另一个人大代表发问。

　　局长解释，这个是教育局自己收的费用，像择校费之类的，用于需要的“薄弱环节”，本来是不计入预算的。

　　有代表认为，教师的工资太高，每年收入平均6万多。“不审议不知道，原来教育投入这么大，整个温岭的财政预算25.1亿，教育就占7.74亿。” 教育局长解释说：这是阳光工资后的统一规定。

　　来自泽国镇的一个人大代表认为，乡镇学校和重点学校差别太大，要加大投入，比如泽国的联树小学，人都挤不下。

　　“加个避雷针，垒几块砖头搞危房改造，为什么不再追加一些钱，直接建新校舍？”来自泽国镇双峰村的王丛青指着《温岭市2010年校安工程总投资说明》说。

　　一个代表认为，目前温岭财政紧张，教育资金支出却占了这么多，能否适当挪一点到别的地方？这句话马上引来了另一名代表的针锋相对：“近年来温岭经济社会的快速发展，教育的大投入功不可没，再穷也不能穷教育。”

　　在激烈的追问中，教育局的工作人员稍显紧张。应该说，这是超出他们预料的局面。而在往年的人大代表审议时，无非是举手通过而已，不会有这么详细的追问和碰撞。

　　这一个上午，代表们提出的意见有近30条。

　　不过，在审议结束时，张江仍然表示“非常赞成代表们的观点”。

　　“我们将根据这些合理化建议，对部门预算及时进行修改。”温岭市财政局局长江涌清在会上表态说。”

　　2005年，参与式预算监督第一次出现在温岭市新河镇。

　　地处温州旁边、民营经济发达的温岭，先后获“全国农村综合实力百强县(市)”、“中国明星县(市)”和浙江省目前唯一的 “国家级可持续发展试验区”等称号，在2009年第九届全国县域经济基本竞争力百强县(市)排名中居第15名。

　　民主恳谈会的发起人和设计者之一的温岭市民主恳谈办副主任陈弈敏，在民主恳谈已经走了6年的2004年，挖空心思想如何将民主恳谈推向常态化和可持续性。这一年他在北京遇到著名政治学学者、世界与中国研究所所长李凡。李建议他把人大这个平台搭起来，在体制内寻求突破。他提出了一个概念：参与式预算监督。

　　陈弈敏觉得赫然开朗。他很快找到了愿意试验的地方，时任新河镇党委书记金良明对此很感兴趣。

　　在温岭市多名干部的心目中，以前乡镇的财政预算的随意性是非常大的，基本就是几个镇领导说了算。新河镇的举动，无疑是一场“自我革命”，缩小自己的权力。

　　泽国镇的一位政府官员坦言：“以前，泽国镇的财政预算草案都由政府起草，在人大代表开人代会报到时分发。由于代表缺乏财政、预算方面的专业知识，再加上时间仓促，因此审议预算时往往出现三多三少的现象，也就是不发表意见的多，发言的少；说顺风话的多，讲不同意见的少；建议哪一项应当增加的多，建议哪一项应当减少的少。”

　　2005年，新河镇的人代会推到了7月，陈弈敏和金良明当即决定就在这一年实施。

　　不过，由于是第一次，欠缺经验，预算草案也很粗线条，效果并不好。一位观察者回忆，“台上领导紧张，台下代表也紧张，最后草草收场。”

　　而在陈弈敏的回忆中，最令他沮丧的是，当时特意为预算监督而成立的由人大代表组成的非常设机构镇人大财经小组成员，要么一言不发、要么替政府辩护。

　　2006年年初，中山大学财政预算专家马骏到了温岭，与当地官员共同制定了新的公共预算程序，并在后来一步步完善。

　　参与式预算的流程大致是：

　　第一步，政府提出财政预算草案。

　　第二步，镇人大主席团以及新设立的人大财经组(非常设机构，由人大代表组成，分经济、社会事业、农业三个小组)加上各代表团团长、自愿参加的公众进行初审，吸纳众人意见后三个小组提出初审报告。

　　第三步，在人代会上进行审议。代表们可以根据实际情况提出具体的预算修正议案提交大会表决，一旦表决通过，政府就必须按照议案做出硬性修改。

　　2006年提前召开的民主恳谈一改前一年的沉闷，人大代表和民众代表纷纷提出质疑。

　　在以往，新河镇人代会的财政收支报告就只有“一般预算部分”和“专用基金部分”两个大项，具体用在什么地方、怎么用都没有细致的说明，经常是人大代表举举手就通过了。2006年财政预算草案非常明细，每一个子项目都列了出来。代表们根据这些项目提出了很多看法。

　　恳谈会结束后，书记金良明提出，“代表既然提了意见，就要按合理意见修改预算，否则是白搭。在对预算草案的逐条审议中，争论非常激烈。

　　书记和镇长为了旅游基础设施建设支出是否需要减少的问题发生争论，最后还是按代表的意见把预算从200万元减少到150万元。

　　金良明主动提出，把预算中的“机关工作人员培训、考察费50万元”调整为“机关工作人员、代表及村干部培训、考察费50万元”。

　　政府一个买小车的项目，因为代表们反对也被否掉了。

　　这些调整赢得了代表们的肯定。

　　新河试水一波三折

　　人大代表可提出预算修正议案

　　2006年，新河镇预算草案审议增加了一项内容，就是人大代表在一个月前拿到预算草案后，可以仔细审阅，然后根据自己的意见，5人以上联名提出预算修正议案。

　　不过，在2006年很多人虽然提出了议案，却都无法生效。

　　“提出的修正议案都是只增加项目增加支出的，没有对应的削减项目，哪有那么多钱可加？”颜玮均，温岭市人大代表，他笑着解释说，提出一个增加的项目，比如学校危房改造需要100万，那么就要从草案里找到一个项目从里面削减100万，如果认为哪个项目要削减100万，对应的也要新增一个项目或者在现有的项目中增加100万。

　　这显然是一个各个阶层和群体公开博弈的管道，每个人大代表都可以联名提出议案。但是，能不能通过，则是另外一回事。

　　为了让参与代表更好地履职，镇政府从上海和广东请了财经专家给他们讲课，告诉他们应该注意什么。

　　2007年新河镇人代会之前初审时发生了一件事，刚刚看到草案，一个代表团的人全跑了。为啥？因为预算项目没有他那个地方的。后来经过解释，他们才重新返回来。做工作的人说，你觉得不公平，你就提出自己的议案嘛。

　　提出的议案不是都能通过。2008年，两个代表分别提出了“村里麻石路改造”和“增加老城区改造支出”的修正议案，结果反对票多过赞成票没有通过。

　　这给了代表们一个震动：过分关注身边的利益，议案不一定能得到其他代表的同意。此后的修正议案，则开始向公共事务转向。

　　2009年，颜玮均提出要增加公共安全事务20万的经费，他建议从一条待修的道路上减少20万元出来。议案73票同意，9票反对，6票弃权。另一个代表提出增加环卫“日日清”项目的经费，这笔开支从政府的预备费里列支，同样高票通过。

　　“不能只看着自己鼻子底下的事情，要看大一点的事情。”本职工作是村支书的颜玮均感慨地说。

　　“公众可以参加旁听，也可以提出建议。”赵敏华，新河镇城西村支书、人大代表、镇人大财经小组经济发展组组长。在他的记忆中，2007年几个老同志在旁听时提出了一个小学边道路硬化的议案，后来得到了通过。

　　预算方案通过后，镇人大主席团的财经小组年中要进行一次检查。而在第二年的人代会上，政府要对上一年的预算执行情况进行说明。

　　几年的预算监督带来了什么？

　　新河镇一位工作人员总结了一下：一是镇财政从2004年5800万财政赤字到2008年的无赤字(2009年略有赤字)；二是政府的预备费以及一些办公开支大幅被压缩；三是政府的工作好开展了，民众的怨言少了。

　　差点被否决的政府预算

　　预算监督的审议越来越完善。2007年，新河镇将举手通过表决的方式换成了票决。一点小改动，效果却大不一样。这一改动，2008年在另一个镇泽国镇差点造成一场大风波。

　　从2005年起，泽国镇就推行公共事务的民主恳谈，全镇选出民意代表对政府的建设项目进行投票选择。

　　2008年，泽国镇也选择了新河模式，让人大代表审议财政预算。不过，他们把民意代表和人大代表结合起来，因而具备更广泛性的民意。

　　这一年人代会前，泽国镇政府在详细调研的基础上编制出了一本用A4纸打印出来的48页财政预算支出测算表。“要达到代表和公众不经过专门培训就能看懂的目的。”一位镇政府官员说。这一举措得到了代表们的认同，一位代表认为“这个预算开支清单比我们家里开支列出的账目还要细。”

　　随后，他们分成两步走。

　　第一步，民意代表的参与。他们通过电脑软件随即抽取的方式在全镇各村(街道)12万多人中选出197名民意代表。

　　2008年2月20日上午，在泽国镇二中教室里，197名随机抽出的民众代表就镇2008年财政预算分组举行民主恳谈会。63位镇人大代表应邀全程旁听。在他们提出意见后，草案做了调整。

　　第二步，人大代表的审议。

　　5天后，镇人大主席团召集代表们对财政预算进行初审。

　　民众代表和人大代表的意见，最终促使泽国镇2008年财政预算草案作出了四项重大调整：从农村基础设施建设“村村新项目”中调出40万元，用于困难村基础设施补助；困难农村老人生活补助从原来预算安排的2万元，提高到10万元……

　　人代会召开时，首先开展互动对话，代表们提问，镇领导解答。

　　此外，代表们可以提修正议案。在这次会议上，代表们提交的3份修正议案有两份获得了通过。

　　最后，是人大代表表决。这一次，他们也学新河镇，改举手表决为无记名投票表决。

　　票决结果是：60票赞成，28票反对，5票弃权，财政预算案通过了，但是只比法定过半数多了6票。

　　“出了一身冷汗。”泽国镇一位负责人回忆说，如果再差几票，就会酿成全国首起乡镇预算被否决的先例，“给我们敲了一记警钟，我们对此进行了反思，财政预算必须更多地征求人大代表和民意代表的意见，让预算编制得更科学更合理”。

　　据泽国镇人大副主席吴建平介绍，在2010年的财政预算编制中，政府先找民意代表、村干部进行调研，他们用通过多次问卷调查的方式确定群众需要的子项目，然后再把子项目归纳到各个总项目中，再把这些项目放到民主恳谈中讨论。民主恳谈再次通过问卷调查的方式确定项目，然后再编制预算草案。

　　“今年赞成票高多了。” 吴建平说。

　　参与式预算监督引入市政府

　　2010年3月的温岭市人代会上，代表们发现，与以往不同的是，除了代市长周先苗所作的政府工作报告外，温岭市财政局局长江涌清随后作了财政预算报告。相比以前的书面审查，口头报告更能引起代表们的兴趣。

　　这是温岭市慢慢将参与式预算监督慢慢引入市级单位的开始。

　　2010年是温岭发力推广参与式财政预算监督的一年，市人大常委会发文要求各个乡镇全面推广。

　　在更早之前的1月，温岭市交通、建设、水利三个部门为预算进行了民主恳谈，与会的人员除了人大代表、部门负责人等外，他们还通过邀请和自愿报名的方式加入了普通民意代表。根据他们提出的意见，财政预算部门将再次修改财政预算。

　　温岭市人大常委会主任张学明在3月8日教育部门的预算审议结束后，发言时高度肯定了这次审议。他说：“人民的钱用得是否科学合理，让人民评判，这是一种历史的潮流。今天教育部门的预算是第一次拿到会上来审议。以前只有教育局局长、财政局局长和分管教育的预算科长等，加起来五六个人知道，这里加起来有五六十个，哪种智慧更大？”

　　在陈弈敏眼里，整体上来说，温岭的领导层都很支持预算改革，但也不是一呼百应，这有个过程。

　　新河镇人大代表赵敏华认为，预算改革离不开领导的重视。在记者问到假设下一届领导不搞了怎么办？赵敏华和另一名代表颜纬均都认为，如果这样领导会承受很大压力，但是实在不搞了也没办法。颜纬均希望能在立法上作详细规定。

　　新河镇政府一位工作人员指出，现在有预算监督，但是还没有决算监督。到底预算执行得怎么样，这是需要进一步加强的。

　　中山大学政治与公共事务管理学院院长马骏一直关注着温岭新河镇的预算改革。他说，我国1999年开始进行预算改革，这是一次意义非常深远的改革。不过，这一改革的重点是在政府内部加强行政控制，人大的预算监督职能还没有真正发挥出来，预算过程缺乏开放性，公民参与不够，而温岭的预算改革恰恰是在这一方面进行了探索。