《瞭望》文章：五中全会主谋“十二五”

　　“十二五”规划的调研正在进入收尾阶段，预定秋季召开的五中全会将以此全面布置“加快经济方式转变”的战略布局

　　文/《瞭望》新闻周刊记者王健君王仁贵

　　近日，《瞭望》新闻周刊从权威人士处了解到，即将在今年三季度召开的中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议，将集中听取、讨论和审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要的建议》(以下简称“十二五”规划)，而“十二五”规划的主基调是“加快经济方式转变”。

　　“‘十二五’规划将为我国全面推动经济社会发展转型奠定体制基础。”权威人士透露说，五中全会将从经济社会发展的主要矛盾和问题入手，通过“十二五”规划，在健全市场配置资源机制、加快调整国民收入分配格局、破除城乡二元体制、创新公共服务体制等方面，提出重大改革任务。

　　在其看来，“十二五”将是我国建立完善的社会主义市场经济体制的关键期和攻坚期，一些影响全局和长远的改革任务，将集中在这五年完成，“现在距离2020年将建成完善的社会主义市场经济体制，只剩下十年时间，我们要把全局性和长远的改革任务，集中在前五年里打攻坚战，‘十三五’的五年，作为体制机制修补和完善期。”

　　“经过改革开放三十多年的发展，‘十二五’期间的改革，要取得突破存在非常大的困难。”中国经济体制改革研究会副会长兼秘书长石小敏接受《瞭望》新闻周刊采访时认为，“十二五”的改革任务之所以重，就在于“当前改革已经成为社会和政治的需要。而背后的权力和利益的调整是推进改革最大的阻碍。”他的最大担忧就是改革动力不足。

　　因此，中国(海南)改革发展研究院院长迟福林告诉《瞭望》新闻周刊，应大力推进以政府转型为重点的“十二五”改革，以实现促进公平与可持续发展的目标，“相比较而言，‘十一五’政府转型尚未取得重要进展。在‘十一五’规划中，行政管理体制改革是改革攻坚的关键和重点，行政体制改革有所进展，但尚未有实质性突破；地方政府主导型经济增长模式有所强化。”而这些都需要在“十二五”的经济体制改革中率先突围。

　　“十二五”体改重任

　　《瞭望》新闻周刊了解到，“十二五”将从围绕若干重点领域开展经济体制改革任务攻坚。

　　首先，进一步健全市场配置资源机制，提高经济发展的动力和活力。目前我国社会主义市场经济体制还不完善，要素市场发育迟滞，土地、资金等重要生产要素市场化程度还比较低；资源性产品价格形成机制还没有理顺；国有经济调整尚未到位，垄断行业改革进展缓慢，有些还未破题；政府对微观经济活动干预过多，公共服务和社会管理职能还比较薄弱，等等。

　　权威人士指出，当前投资和消费增长较快，很大程度上是政策作用的结果，行政手段的局限性和短期性逐步显现出来。扩大内需，最终要靠市场和社会力量，“在‘十二五’乃至今后更长时期的改革中，要继续坚持社会主义市场经济的改革方向，更好发挥市场配置资源的基础性作用。”

　　其次，加快调整国民收入分配格局，理顺收入分配关系。近年来，政府、企业和居民三者之间分配关系呈现较为明显的失衡状况，城乡之间、地区之间、行业之间的收入差距都有扩大的趋势。收入分配问题已经到了必须下大力气解决的时候。目前我国经济社会发展态势良好，各方面承受能力较强，应该有条件、有能力在“十二五”时期逐步解决这个问题。

　　权威人士分析，要在坚持基本分配制度的前提下，切实保护公民合法收入和私有财产，同时尽快扭转城乡、地区和不同行业之间的收入差距过大趋势，逐步形成中等收入占多数的“橄榄型”分配格局。因此，将会加大税收在二次分配中的调节作用。

　　据统计，2009年，我国人均GDP已经接近3700美元，居民收入水平和社会财富增长很快，存量很大。但是，所得税和财产税还不健全、不完善，对调节高收入和财产收入的作用还没有充分发挥出来。权威人士认为，这是目前我国二次收入分配中的“短板”，是“十二五”收入分配制度改革亟待解决的重点问题。

　　由此，从现在开始到“十二五”时期，要加快完善个人所得税，建立健全财产税制度，有效调节不同社会群体之间的收入分配差距，切实发挥好税收在二次分配中的作用。此外，要进一步完善资源税费制度，解决资源占有者和使用者获得超额利益的问题。

　　其三，破除城乡“二元”体制，加快推进城镇化。权威人士介绍，“十二五”时期我国城镇化率将突破50%，人民群众的生活方式和经济社会机构随之会发生一系列深刻变化，“破除城乡分治的“二元”体制，推动城镇化快速健康发展，是‘十二五’时期亟待解决的重大体制问题。”其中，有两个方面需要重点强调。

　　进城农业人口的城镇化问题。近年来我国城镇化率提高很快，但是在现行统计的城镇人口中，约有1.5亿农民工及其家属。他们虽然常住城镇，但是工作和生活并不稳定，在公共服务方面还没有完全享受与城镇居民相同的待遇。推进城镇化的一个很重要的任务，就是把符合条件的农业人口逐步转变为城市人口，这样可以实质上提高人口城镇化水平。特别是上世纪80年代后出生的农村人口已经成为农民工的主体，他们融入城市的意愿更为迫切。

　　土地问题。我国城镇化将持续以每年1个百分点以上的速度快速推进，一部分农村土地要转变为城市建设用地，将会产生巨大的土地级差地租，“这些财富由谁来分配？按照什么机制来分配？如何从制度安排上既能保护农民利益，又能促进土地资源节约利用？对这些问题，要在‘十二五’规划中给出一个明确答案。”

　　其四，创新多元参与、平等竞争的公共服务体制。当前，公共产品供给不足，公共服务资源配置不合理，与社会事业发展滞后有关，也与社会领域改革滞后有关。权威人士指出，原因在于“政府责任不到位和包揽过多并存，该管的没有管到位，该放的没有真正放下去，发挥市场机制、社会组织和民间资本的作用不够，活力不足。”

　　“在公共服务中如何划分政府与市场的界限？政府是公共服务的采购人还是直接提供者？这是深化社会事业领域改革必须明确的原则性问题。”权威人士认为，社会需求是多层次和多样性的，各项社会事业都应该区分“基本”和“非基本”。政府保障的是“基本”。“非基本”部分能够由社会和市场提供的，要切实交给社会和市场，政府履行好监管责任。

　　“即使是由政府提供的基本公共服务，也要讲究方式和效率。”公益性事业不等同于政府包办，“公益性主要指政府的投入和保障责任，但不代表必须由政府直接举办和提供。要逐步做到凡是适合面向市场购买的基本公共服务，都应采取购买服务的方式。”

　　政府转型的“牛鼻子”

　　“第一次改革主线是体制转轨，目标是建立市场经济体制和提高经济总量。第二次改革主线是发展方式转型，目标是形成公平与可持续发展的体制机制和实现民富国强。”迟福林告诉本刊记者，以发展方式转型为主线的第二次改革，对后30年经济社会发展具有决定性影响，“这其中的关键是政府转型。”

　　他分析指出，“政府转型决定‘十二五’改革全局。”比如，解决资源环境约束的矛盾，关键在于实现经济运行机制由政府主导向市场主导的转变；解决收入分配差距拉大的矛盾，关键在于强化政府在完善收入分配体制中的基本责任；解决基本公共产品短缺的矛盾，关键在于确立政府在公共产品供给中的主体地位和主导作用；解决公共治理建设滞后的矛盾，关键在于加强政府自身建设与改革。

　　“从现实情况看，以国有经济为主体；以投资-出口为主导；以批租土地为特点；以重化工业为载体；以资源环境为代价的政府主导型的经济增长模式非改不可。”他认为“十二五”期间的体制改革，政府转型应该是“总抓手”、“牛鼻子”，“政府转型是一场深刻的改革，这涉及政府自身利益的形成，特殊利益集团的掣肘，中央地方的博弈等多个方面。”

　　比如，具体到收入分配体制改革方面，收入分配差距扩大与政府主导型经济增长方式相关。现阶段，政府主导型经济增长需要大量的财政资源，使公共财政体制难以建立；政府主导型经济增长倾向于长期压低劳动力报酬，使劳动报酬增长速度长期低于GDP增长速度；政府主导型经济增长偏好“做大蛋糕”，使“分好蛋糕”的矛盾逐步突出。

　　因此，迟福林具体建议，以缓解收入差距为目标，“十二五”初期要尽快启动财政税收体制改革；控制政府财政收入增长速度，大幅调整财政支出结构；以资源红利的社会共享为目标，实现国有资源的合理配置；推进垄断行业的收入分配制度改革；构建财产性收入的体制基础，逐步缓解并缩小居民过大的财产性收入差距；建立实施工资谈判制度和工资定期增长制度。

　　同时，应确立政府在“十二五”收入分配改革的约束性指标，“例如，实施国民收入倍增计划。考虑通货膨胀因素，使城乡人均收入在“十二五”翻一番，年均增长在15%左右；居民收入在国民收入中的占比从约60%提高到65%左右；劳动报酬占GDP比重从2007年的39.7%提高到50%左右；城乡收入差距从2008年的3.31:1控制到3:1以内；中等收入群体占比达到30%左右。”

　　具体在行政体制改革方面，迟福林建议，需要建立规范的中央与地方公共职责分工体制，包括建立中央与地方公共服务分工体制，进一步明确中央和地方各级政府的职责范围，使其法定化、可问责；探索建立各级政府事权与财力平衡的体制，按照政府间财政能力均等化的要求，实现由层级财政向辖区财政的转型。以完善政府间转移支付为重点，建立辖区财政能力均等化机制。强化省、市两级财政的辖区责任，保证县级财力；推动行政体制与财政体制的联动改革。

　　在推进行政区域体制改革中，应推进财政上的“省直管县”向行政上的“省直管县”过渡；将发展潜力非常大的大城市增设为直辖市，将部分发展条件比较好的城市增设为副省级城市。鼓励部分有条件的县改市或改区。继续推进大部门体制改革，探索实行在大部门体制内部分离决策部门的执行职责。合理划分中央与地方的执行权，建立执行机构。强化监督权，成立独立的监督委员会。□