姗姗来迟的地方两会

　　《瞭望东方周刊》记者芦 | 北京报道

　　虽然没有法律规定，但是按照人代会的性质，要批准政府工作报告，批准一年的计划和预算，如果到了5月、6月还没开，就没有意义了

　　一年之计在于春，然而夏至已过，广东省佛山市的“两会”还没有召开。

　　2010年2月9日，在佛山市第十三届人大常委会第二十六次会议上，佛山市人大常委会审议通过了关于推迟召开市第十三届人大第五次会议的决定。5月13日，佛山市一位领导透露，今年“两会”将推迟到6月开幕。而在去年，2月底佛山“两会”就已召开，今年推迟的时间达近4个月之久，实属罕见。

　　佛山的情况并不是孤例。5月29日，深圳市“两会”召开，时间之晚在深圳历史上也很罕见。广州市4月中旬召开“两会”，也比去年推迟了两个月之久。

　　依照惯例，全国“两会”在每年3月召开，地方“两会”大多在此之前进行。然而今年，除了以上所说的广东几市之外，山西省忻州市、阳城县，四川省南充市等地，“两会”也是在5月份才姗姗来迟。

　　每年年初召开的“两会”，是各地“政治生活中的头等大事”，既要对前一年的工作进行总结，也要对当年的工作进行规划。而今各地“两会”纷纷“迟到”，无疑会对当地的政治经济生活产生影响。

　　5月18日，佛山市原政协主席宋荣贵在一次座谈会上表示：“到六七月份再开‘两会’，那时(今年)已经过了半年了，再部署今年工作，意义会大打折扣。”

　　在接受《瞭望东方周刊》采访时，中国政法大学教授蔡定剑直言：“这种现象是不正常的，是把地方人大当成了一个形式。”

　　人事问题致两会“迟到”

　　蔡定剑介绍，目前相关法律只是规定，人大会议每年至少开一次，但并没有对开会时间进行明确规定，“而这就是问题所在”。

　　事实上，即便是全国“两会”的会期，在相当长的一段时间内也很不确定。1963年，二届全国人大四次会议于11月17日开幕，会议对当年的预算草案进行审议和批准，而当时预算已经执行。“文革”期间，国家政治生活被打乱，“两会”会期更是混乱无常。

　　这种情况进入上世纪80年代后逐渐改观。1985年，六届全国人大三次会议在第一季度召开，并从此固定下来。1995年以来，全国人大会议形成惯例，一般都于3月5日召开。

　　随着全国“两会”会期的确定，地方两会也向此靠拢。这其中，省级“两会”的召开时间比较规范。据国家行政学院教授竹立家介绍，为了避免代表委员的会期和全国“两会”冲突，省级“两会”基本都在全国“两会”前进行。而省级以下“两会”则较为灵活，在全国“两会”前后召开的情况都存在，但多数还是集中在上年度年末或新年年初，像此次佛山两会延迟至6月尚未召开的情况近些年尚属少见。

　　蔡定剑介绍，两会的拖延无非三个原因，其一是政治原因，如文化大革命；其二是计划预算要调整；其三是人事原因。

　　据媒体报道，今年各地两会的推迟，大多由于人事任免问题。

　　5月18日，佛山市原政协主席宋荣贵在与市委领导座谈时说：“佛山‘两会’还没开，我看关键是市长人选还没确定。市委应该向省委建议尽快决定市长人选。”老干部张凤歧也建议：“尽快确定市长人选，尽快召开‘两会’。”

　　此前，原佛山市市长陈云贤于5月10日接替调任广州市政协主席一职的林元和，任佛山市委书记。而他留下的市长一职则空缺下来。

　　同样的情况也发生在广州。广州市两会前，广州市政协秘书长张灼民解释广州“两会”推迟的原因时说：“主席团成员调整，需要走程序，因程序未走完，所以推迟了。”

　　深圳市虽未就推迟原因做说明，但在“两会”前后，深圳市党政一把手均有人事变更。5月25日，王荣担任深圳市委书记。5月31日，深圳市第五届人民代表大会第一次会议召开，会上，刘玉浦当选为深圳市人大常委会主任，许勤当选为深圳市市长。而深圳所辖福田、龙岗两区的“两会”，也因区主要领导发生人事变动之故延迟两个月召开。

　　“人大有个法定职责，政府主要领导，市长、副市长，必须经人大投票才能任命。深圳、佛山，可能是因为人选问题。因为地方人大没有相关规定必须什么时候开，所以拖延也正常，尤其是换届之年。”竹立家说。

　　预算未批钱已花

　　虽然这种现象并不违法，但竹立家还是表示了担忧：“人大会议不光是一个政府的人事任命问题，更重要还有年度预算问题，立法权的问题，这些都必须通过人大审议。拖延到这个时候，对当地的政治经济生活不利。”

　　蔡定剑说：“虽然没有法律规定，但是按照人代会的性质，要批准政府工作报告，批准一年的计划和预算，如果到了五六月还没开，就没有意义了。人事问题应该围绕整个大局，尤其是预算的批准和执行。”

　　国家行政学院教授杨伟东告诉《瞭望东方周刊》：“因为涉及上年度财政决算的通过和下年度财政预算的批准，等到四五月再批显然和财政年度不吻合。”

　　我国财政年度和自然年度一致，即每年1月1日起，12月31日结束。等到各地5月份召开“两会”开始审议预算时，12个月的钱已经快花了一半了。

　　“人代会开得这么晚，即使通过预算审批，那也肯定是个形式化的东西。反正我工作要做，你肯定得给钱吧，成了一个事后补救的东西。最后人大要不要通过都无关紧要，把钱算好了，往上面填数字呗。”杨卫东说。

　　事实上，人大对预算的审议效力，已经是个老生常谈的问题。这个问题至关重要，现今的诸多问题，如腐败、三公消费，实际上都由此而生。而政府近年来积极提倡的阳光财政，便是致力于解决财政预算审议的形式化问题。

　　杨伟东说：“问题就在于控制预算，关键是让预算回归到议事机构手中，而现在是在政府手中。这也从另一方面反映市级以下地方人大的作用，实际上变成一个形式化的程序，要不要这个程序，什么时候要，似乎无关紧要，抛开这个程序也照样运转。”

　　问题还不止于此，杨伟东说：“我国实行的是零基准预算制度(不考虑过去的预算项目和收支水平，以零为基点编制预算的一种预算制度——  编者)，这样的话人大审议预算太晚就给各个单位花钱带来麻烦。回过头来看，因为人大批准太晚了，到年底各个单位就要突击花钱。”

　　地方两会时间应规范化

　　事实上，不仅是地方两会，对于全国两会会期问题的争论，也由来已久。

　　杨卫东表示：“每年人大会议3月份召开后预算才开始，等到拨款已经是四五月份，年终马上又要办理当年的决算，所以一个单位运营实际上只有7个月时间，和实际的情况是不相匹配的。”

　　目前，《预算法》的修订正在进行中。去年，全国人大财政经济委员会副主任委员、全国人大常委会预工委主任高强表示，2010年将向财政界、学术界等社会各界和广大民众广泛征求意见。而这也直接关系到人代会的会期问题。

　　蔡定剑透露，《预算法》的修订中大家一直在讨论这件事情。目前有两种方案可以解决问题，一是改变人代会的召开时间，使之符合财政年度的时间。另一种方法则反之，改变财政年度的周期。

　　不过，鉴于中国的特殊情况，全国两会的时间调整不是一件简单的事情。“春节往往都是在一二月，对中央来说，如此大的会议在春节前后召开比较困难。”杨伟东说。

　　但是对地方两会的召开，几位专家都认为，未来法律上也应该明确规定，“应该程序化、规范化，这是世界各国的经验。”■