构建落实新能源规划的体制环境

　　市场风险再次给新能源产业敲响了警钟，最近关于新能源是否过剩的议论铺天盖地

　　文/曾少军

　　“十二五”时期，我国经济社会发展面临能源安全、生态环境保护和应对气候变化多重压力，需要加强推进能源战略转型，努力构建一个由新能源与可再生能源、节能和能效提高、核能技术和碳捕获与储存技术(CCS)组成的可持续低碳能源系统。

　　能源战略转型的内外杠杆

　　全球金融危机之后，什么将成为带领世界走出危机的新经济增长点？以美国为首的西方国家提出了以发展“新能源经济”为主的“绿色复苏”计划。而对我国而言，改革开放以来，在取得突出成绩的同时，能源发展面临一些深层次的矛盾和问题。比如，能源结构以煤炭为主体，清洁、优质能源的比重偏低。如果仍沿袭粗放发展的“老路子”，以牺牲资源和环境为代价，通过增加煤炭产量保证能源供给，将受到资源、环境和运输等多方面的制约，难以为继。因此，加快能源结构调整，实现能源战略转型，已是刻不容缓。

　　首先，能源战略转型是保障能源安全的需要。

　　据统计，2009年我国原油对外依存度已经超过50%的红线。原油需求对外依存度的提高，无疑会给国家石油安全带来很大压力。石油安全是能源安全的核心，关系国家根本利益和国民经济安全。在当前全球金融危机下，我国能源发展战略仍然只能把石油安全放在关键位置。我国石油安全问题的根源是国内日益尖锐的资源与需求之间的矛盾，同时也受到国际石油价格波动的冲击。因此，加快替代能源开发，缓解化石能源压力，是一个十分迫切的任务。

　　其次，能源战略转型是保护生态环境的需要。

　　目前，我国电力产业从电源结构来看，主要是水电开发速度不快，核电和新能源发展缓慢，小火电所占的比例仍然较大，化石能源比重甚至还有增长的趋势。火电装机比重过大造成对煤炭的需求越来越大，同时电力用煤需求不断增加直接导致电力行业对煤炭供应和铁路运输的依赖度越来越高，对生态环境保护造成巨大压力。

　　再者，能源战略转型是应对气候变化的需要。

　　气候变化问题不仅是人类社会广泛关注的国际政治经济问题，对我国的影响也十分深远。近百年来，我国年平均气温升高了0.5℃～0.8℃，略高于同期全球增温平均值，近50年来变暖迹象尤其明显。预测结果表明：与2000年相比，2020年我国年平均气温将升高1.3℃～2.1℃，2050年将升高2.3℃～3.3℃。气候变化对我国现有发展模式，对以煤为主的能源结构、能源技术自主创新等领域均提出了现实的挑战，而出路就在于一方面抓能源战略转型、减缓温室气体排放，一方面抓提高适应气候变化的能力。

　　构建可持续的低碳能源系统

　　加快能源结构调整、实现能源战略转型的总体目标，需要努力构建一个低碳、可持续的能源系统。

　　从世界能源发展趋势来看，各种新能源和可再生能源的开发利用引人注目。在各种新能源和可再生能源的开发利用中，以水电、核电、太阳能、风能、地热能、海洋能、生物质能等新能源和可再生能源的发展研究最为迅速。我国要下决心学习借鉴发达国家的技术和经验，大力推进水、风、太阳能、核能等多种发电形式，积极利用生物质能，并把其作为能源安全战略的重要组成部分，加快其发展，逐步降低对化石能源——石油、煤的过度依赖。可以预计，在未来二三十年内，新能源和可再生能源将成为我国发展最快的新型产业之一。

　　在能源形势非常严重的情况下，构筑节能产业体系是根本。要靠产业结构节能、立法管理节能和技术节能，努力实施国家制定的十大节能工程。

　　核能是清洁、安全、经济和可持续的能源，世界核电发展的经验表明：发展核电是降低能源对外依存，保障国家能源安全的重要途径。加快核电发展，大幅提高核能份额，消除公众对核电的误解，按照清洁、安全、高效的原则推进能源替代战略，有利于大幅提高我国能源自给率，及中国能源持续和安全供给，战略意义重大。

　　另一项重要的技术就是对发电站或工业加工厂排放出来的二氧化碳的捕获和储存(CarbonCaptureandStorage，简称CCS)。研究表明，在那些大型发电站的早期二氧化碳的捕获和储存示范可放到优先考虑的位置。如果不能成功地将CCS成功应用到实践中去，那么减少二氧化碳排放的成本将要高得多。对二氧化碳的捕获和储存技术的展开，以及开发出更多的可再生能源，使用更多的核能，提高对天然气、石油和煤炭的利用效率，这些技术对于控制电力产生过程中的循环二氧化碳排放意义重大。

　　进一步完善新能源产业发展战略规划

　　自从国务院产能过剩名单中增加了多晶硅和风机设备后，市场风险再次给新能源产业敲响了警钟。因此，最近关于新能源是否过剩的议论铺天盖地。不论这种争论是否真正理解了国家的产业调整政策，但一个不容忽视的问题是，现有的新能源产业发展战略规划恐怕值得进行深入思考和调整。初步来看，对于今后如何完善我国新能源产业发展战略规划，有如下原则值得重视：

　　关注长远。最近新能源产业终于被列入中国七大战略新兴产业。那么，新能源产业的规划应该侧重促进短期内快速发展、拉动内需，还是着眼于长期的战略布局？这个规划应该放眼于更长远，兼顾短期和中期的规划；要有前瞻性，比如说要有对2020年甚至2050年产业规划的总体设计。

　　兼顾“新旧”。正在编制中的“十二五”新能源发展规划，要把新能源主要界定在两个方面：一是关于风电、太阳能、生物质能等新的能源品种；二是对传统的能源进行技术变革，比如对煤炭的清洁高效利用、车用新型燃料、智能电网等。这样实际上是把存量能源和增量能源中的新能源形式都兼顾到了，所谓新能源，就是应该既包括新出现的能源品种，也包括传统能源的新技术利用形式。

　　放眼全球。能源问题是一个牵涉到全球各个国家利益的大问题，特别是在我国新能源的核心和关键技术领域普遍落后的情况下，新能源产业规划更应该注重推动可再生能源与新能源国际科技合作的深入开展，解决我国能源利用中存在的关键和迫切问题，推动国际社会共同参与可再生能源与新能源的发展，共享可再生能源创新成果。

　　重在指导。如果《规划》的指导目标规模宏大，的确会拉动大型风电、光伏发电等项目的建设，可以消化部分过剩的产能，但一个合理、适应性强的规划则更应该重在指导，通过市场机制进行行业内部横向、纵向整合，淘汰落后产能，促进行业洗牌。

　　“三家结合”。新的规划，除了有关职能部门牵头组织编制外，在这个过程中一定要贯彻充分发挥“国家、专家、企业家”这“三家”的共同作用的原则，“国家”和“专家”的参与很重要，但如果没有“企业家”的参与，这个规划就失去了调整和规范对象，执行起来也会遇到许多困难和障碍。

　　进一步深化能源电力体制改革

　　我国新能源发展的关键问题，还在于要进一步深化能源电力体制改革，明确能源电力市场中各主体的权利、义务和责任。在当前国家正制定新能源发展规划的时候，更应同时考虑理顺新能源管理体制，为规划能真正落实创造好的体制环境。

　　电源与电网规划统一。目前新能源产业中存在项目审批与电网规划脱节现象，电网发展滞后于新能源开发，新能源发电上网难的问题越来越突出。欧洲发展新能源的经验是将新能源发展纳入电网规划，先规划电网、后建电站。而我国正好相反，过去确定的新能源发展目标虽屡经调整仍明显偏低，应根据各类新能源技术经济进步情况调整制定新的发展规划。新能源电源规划要与电网规划统一，国家能源主管部门在确定总量目标的前提下，可委托电网公司制定具体的电源和电网建设规划，并要求相关发电、监管部门参与。这既可防止出现电源发展与电网规划脱节的问题，也能充分发挥电网公司独有的电力综合规划能力。

　　发电定价机制统一。核准和特许权招标两种电价机制并存，一定程度上造成新能源上网电价混乱。一些地方为寻求政府核准的高成本电价以及项目审批的灵活性，就将大项目化小、拆分报批，这不仅影响了整体规划，而且扭曲了价格信号，扰乱了市场秩序。以后新增新能源并网发电不论规模大小，不管是国家还是地方批准的项目，原则上都应采用统一的定价机制，政府不应再逐个审批新能源电价。

　　明确电网职能与性质。《可再生能源法》及其修订案，提出电网必须全额、保障性收购新能源发电，但到目前就有近30%已吊装风电不能上网发电。很多人因此指责电网公司借助其自然垄断地位，成了新能源发展的“拦路虎”。电网公司也有自己的理由：协调问题、技术问题、管理问题，等等。作为有特殊使命的中央企业，电网公司不应像一般商业性公司那样简单地追求资产保值增值，国家应规定电网公司在发展新能源方面的具体义务和责任，国资委也应调整对电网公司的考核指标，允许其将对新能源的投入在公司财务中单独列支、单独考核。国家在增加对电网侧补贴的同时，可考虑利用国有资本预算对电网公司专项注资用于发展新能源。

　　大胆探索、试行消费者和企业自行发电、自主选择供电方。各种发电和储能技术的相对优势，在不同的地理气候和人口分布条件下差别很大，采用何种技术更经济，应由分散的个体和企业各自作出选择；其次，是允许社区、乡镇和城市自行选择本地的公共电力配置，允许中小发电户将剩余电力在社区网络内调剂和交易；当各种能源获得平等竞争机会之后，围绕新能源是否有前途的争议，便可交给用户和市场来回答，政府只需在税收上给予一定优惠。开放和用户自主选择条件下的新能源发展，才是基于真实需求的可持续发展，而能源多样化和分散化，也将创造有利于消费者的竞争格局。

　　总之，我国能源战略转型和新能源产业发展任重道远，需要各方面的力量协作努力、共同推动。□(作者为全国工商联新能源商会秘书长、中国国际经济交流中心高级研究员)