住宅用地“饥饿供应”迷雾

　　地方政府每年土地供应计划普遍难以如期完成，是追求地价上涨的“饥饿营销”？还是供地调控的保守谨慎？

　　文/《瞭望》新闻周刊记者唐敏

　　沉寂了近一个月的北京住宅用地市场随夏至到来“开闸”，此前因“拍价过高”流拍的北京房山窦店地块，此次以每平方米楼面价低于上次千元左右的价格成交。在上海，上半年最后一宗宅地挂牌出让，虽然40余家房企捧场，但未现去年的“地王”阵势。随楼市调控的逐渐深入，房地产企业出手“谨慎”，不敢贸然在一线城市拿地。

　　统计数据显示，6月份全国土地供应维持低位运行。北京市土地整理储备中心网站的即将入市地块信息显示，原本计划一、二季度推出的多块住宅用地并没有如期而至；上海5月份推出了105幅土地的预申请公告，响应加大土地供应量的新政要求，然而临近7月，并未出现“供地潮”。

　　从全国的计划供应住房用地来看，2010年拟计划供应总量明显增长，全国30个省、区、市(西藏除外)总数达到18万公顷，其中，保障性住房、棚户区改造和中小套型商品房占比超70%。

　　但从此前历年的供地完成情况来看，国土资源部相关人士告诉本刊记者，土地供应计划不能完成，已是一种常态。北京市国土局网站数据显示，北京市2003年以来实际供地量与计划均有差距，有的年份甚至达到五成以上。

　　加大住宅用地供应计划，对北京乃至全国正在调控关键期的房地产市场来说，重要性不言而喻。受访的多位市场分析人士指出，如果实际的供应量，尤其是保障性住房供应不能如期达到规模，开发商预言的房价报复性上涨将会被应验。

　　国家超量、地方“挤牙膏”

　　国土部公布的全年18万公顷宅地供应计划透露的信号非常明确，增加土地供应将是今年调控住房价格的重要举措之一。国土资源部土地勘测规划院副总工程师邹晓云指出，房地产用地占建设用地的比例，今年一季度的数据是39.2%，同比增长了10.2%，属于比较大的增长。

　　事实上，18万公顷住宅用地供应计划与去年全国住房实际供地约7.6万公顷和前五年平均年度实际供地量约5.5万公顷相比，分别增长了135%和229%。国土资源部土地利用管理司司长廖永林介绍，这其中，中小套型商品房计划供地总量8万公顷，超过去年全国实际住房用地总量。分城市来看，也非常可观。北京提出2010年住房用地供应量为2500公顷，是去年供地1072公顷的两倍多，天津计划供应量同比增加40%。

　　如此的供应量一旦入市，必将稳定住宅市场的发展，但关键是这些供应计划能否真正落在地上，并进一步形成住宅供应量。从可行性上来看，国土资源部副部长鹿心社在回应媒体关于“守18亿亩耕地红线会不会影响到房价”时明确表示，国土资源部在《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》对各类用地安排的时候，既把18亿亩耕地红线保住，同时也为发展建设，特别是住宅用地留下了足够的空间，“不管中国的土地多么紧缺，居民正常的住房用地需求我们都能保障。”

　　国土部门的统计数据进一步说明了国家供地的充足：从2004-2009年上半年全国土地供应数据情况上看，土地供应总量一直保持着28%～34%用于房地产开发用地，房地产开发用地又保持着70.8%～75.2%用于住宅用地。

　　但另一方面，国土资源部最近卫星遥感图片执法检查结果显示，国土部门2007年前供应给开发商的土地仍有10万亩未开发，如果加上2007年供应的3万亩和2008年供应的1.5万亩，全国房地产供而未建满两年的土地达14.5万亩，接近1万公顷。以近五年平均年度实际供地量5.5万公顷来计算，所占比例为18%，也就是说，实际供应的住宅用地中接近五分之一的土地囤积在开发商手中，并没有形成住宅供应量。

　　但在开发商眼里，却是“一些城市土地供应总体偏紧”。北京华远集团总裁任志强认为，“政府垄断供地造成土地资源稀缺，尤其是‘挤牙膏’式的土地供应，是导致高地价的重要原因。”

　　在全国住房供地计划同比大增135%的背景下，2009年“房价过快上涨”的上海市2010年计划供地1100公顷，仅比上年实际供地量多3%。上海市发改委副主任肖林介绍，2008年底上海建设用地达到2860平方公里，而2020年的规划目标是2981平方公里，也就是从2009年到2020年，只有121平方公里建设用地可用。

　　摆在这两种说法之间的是，国土资源部相关人士表示，我国城镇人口、住宅、住宅用地及其闲置量缺乏准确的统计，导致决策前，并不清楚住宅(用地)是绝对不足，还是各既得利益集团囤积造成的相对不足，这也是当前在保障城镇住宅用地方面存在的主要难题。

　　“政府的年度建设计划、保障性住房的建设计划、土地出让年度计划，要么残缺，要么根本不公布。”中国社科院研究员马光远指出，“即便今年4月中旬，国土部强行公布了2010年的土地供应计划，但也只是一个大数，具体的地块如何分布，依然不透明，每个城市的供地计划如何，依然是一笔糊涂账。这使得宏观调控无法实现精确制导、精确打击，也使得公共行政缺乏监督。”

　　“人为”紧张？

　　长期研究楼市的九三学社上海市委副主委黄鸣认为，开发商经常渲染的“房荒”是对新增房源供求形势的过度渲染，一个成熟的房地产市场是不可能“无房可卖”的，因为其存量房的成交量将占据主导，关键是如何“激活”。我国的住房市场结构过度倚重一手房市场，二手房市场培育相对滞后，此种局面应引起重视并逐渐调整。

　　多位受访专家均认为，近年来，我国的房地产市场调控多着力于直接供应，即通过增加土地供应、督促闲置地块开工、处置捂盘惜售等手段，加大新建房源的供给。但随着一些城市住宅用地资源的日益稀缺，“一手房市场”调控的空间已经越来越小。

　　此外，现实也多次证明，在投资投机性需求旺盛、房屋持有成本低廉的情况下，新增再多房源都可能被投资客买入囊中成为“锦上之花”，而难以成为自住者的“雪中之炭”。另一方面，一些开发商和利益机构则不断借故“喊渴”，一味呼吁增加土地供应，为炒房者不断提供“投资工具”。

　　在邹晓云看来，增加房地产的土地供应，一方面是调整土地的供应结构，在城市建设用地领域，分为房地产用地、基础设施用地和工业用地，可以通过调整供应结构增加房地产用地；而更重要的是，要提高土地的利用效率，集约用地，提高容积率，在有限的土地上建更多的房子。

　　呼和浩特市土地收购储备拍卖中心成本审核科科长潘德桢说，从科学发展的角度来说，土地“饥饿供应”不可取，“超饱和”地放开供应也不现实，关键是政府要对土地需求量摸底，以把握好土地出让的规模和节奏。

　　在其看来，中央政府应在把握好全国土地供应计划的基础上，对全国人口流动的趋势和比率进行摸底，分析掌握沿海一些人口集中流入城市的住房用地实际需求，尽量科学地、细分制订土地供应计划，对于一些供求矛盾尖锐的城市应在一段时间内给予一定照顾。地方政府应客观、及时做好人口和住房资源情况普查，为中央决策提供翔实资料。

　　浙江大学房地产研究中心主任贾生华教授认为，应尽快改变由政府单一集中性垄断供地、土地供应紧张的局面。政府单一垄断供地、商品房市场受需求刺激形成“自激”效应，导致地价房价互动攀升，这一根本性问题不解决，房地产业的健康发展就很难实现。应尽快改变建设用地由政府单一供应的制度，允许和推动农村集体土地进入市场，同时在城市层面探索企业等市场主体协议出让土地等方式，实现“多个龙头放水”。

　　在“垄断供地”、加剧土地资源供求矛盾的背后，是一些地方经济过度依赖房地产，GDP增长主要靠房地产带动，财政收入主要靠土地经营收入，银行收益和资产质量主要靠房地产抵押贷款，房地产业甚至已成为一些城市的经济命脉。

　　警惕地方动机

　　“这个项目二期去年刚开始卖6000元/平方米，到年底涨到了12000元/平方米。”接受《瞭望》新闻周刊采访时，这一坐落在北京郊区的开发项目的刘经理毫不掩饰自己的底气，“现在开发的是第三期，目前我们放慢了进度，反正不缺资金。”

　　他提醒本刊记者注意5月份房地产开发完成投资环比增幅降为19.4%，“如果房屋新开工和竣工面积不能持续增加，未来的市场房价将出现反弹。”也正鉴于此，住建部负责人表示，“目前调控措施初见成效，要继续跟踪市场下一步走势，适时把握好政策力度。”

　　本刊记者在采访中了解到，开发商有等得起的底气，一些二三四线城市的地方政府面对市场低迷、土地交易量下降却已经有些坐不住了。“坐不住”的背后是，为弥补基础设施建设等资金的不足，各地方通过政府性融资平台申请了成百上千亿元的贷款。

　　据农业银行内蒙古分行房地产信贷部副部长彭红涛介绍，“近年来地方通过政府性融资平台贷款的通行做法，就是以土地作抵押。”如果没有持续的卖地收入，贷款本金以及利息的还付将面临捉襟见肘之急。

　　在此情形之下，一些地方政府有可能出现控制供应节奏以维持高地价的做法，甚至出现减少保障性住房用地供应的情况。邹晓云表示，这些思路是不可持续的，“现在，各地的年度用地计划都相继公布了，相关部门必须加强监督，严格要求地方政府按计划把该供出去的地供出去，以缓解商品房市场供需矛盾。”

　　为了让土地供应形成有效的住宅销售，国土资源部日前部署了对房地产用地专项整治工作，主要查处闲置土地、囤地炒地和向别墅供地等情况。相关负责人表示，首要的是要“确保保障性住房、棚户区改造和自住性中小套型商品房建房用地不低于住房用地供应量的70%”。□(参与采访记者：叶锋、李舒、任会斌)