地方政府被认为是最大反对者

　　唐福珍自焚式的惨烈拆迁催生了《国有土地上房屋和土地征收条例(征求意见稿)》(简称新征收条例)的诞生。然而向社会征求意见已过去5个月，国务院就何时出台新条例仍然没有明确消息。

　　新征收条例的出台遇到了哪些阻隔？外界一直猜测不已。

　　参与“变法”的法律学者认为，如果条例实施，地方政府的“土地财政”将遭到严重遏制，这估计是新条例难产的主要原因。对此询问，国务院法制办并不愿透露详情，仅向南方周末记者表示“意见在进一步研究之中”。据媒体报道，国务院法制办收到了6.5万余条意见。

　　舆论一度乐观估计，拆迁条例会在唐福珍引发的社会氛围下迅速破旧立新，如同2003年孙志刚之死导致的“收容遣送”恶法的灭亡。但5个月时间，立法进展沉寂无声，反倒是恶性拆迁此起彼伏。

　　据记者了解，新征收条例要求政府征收必须是出于公共利益，这一规定将公权力从商业拆迁剥离出来，无疑是巨大进步。然而，新条例规定了6种“公共利益”，将旧房和危房改造也纳入其中，却引发无数争议，一直有两派意见争执不下。

　　“这样界定公共利益显然过宽过滥。”北京市才良律师事务所主任王才亮说。多年来一直代理拆迁案件的他发现，地方政府普遍利用旧城改造的名义和开发商勾结“经营城市”，制造城市房屋的刚性需求，操控房地产市场从中牟利。这一代表意见认为，新征收条例若给公共利益开这个口子将后患无穷。

　　在国务院法制办召开的专家座谈会上，这一点也饱受学者攻击。

　　在拆迁实务部门看来，这一条款却是巨大的限制。福建某地一拆迁办主任告诉本报记者，“城中村改造纳入公共利益是应该的，因为没有出让土地，就无法平整土地，城市就没有资金来源。”然而，新条例在征收程序中所做出的严格限定，即进行危旧房改造必须要90%以上被征收人同意，补偿方案应征得三分之二以上被征收人同意，补偿协议签约率达到三分之二才可生效，这让拆迁干部们感到“无法工作”。

　　小小条例挑战核心利益

　　事实上，在新旧条例交而未替的真空期，各地的血泪拆迁仍层出不穷。自唐福珍自焚后，又爆发了数起类似事件。鉴于拆迁矛盾冲突严重，5月15日，国务院发布了《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法利益的紧急通知》，这被认为是中央严管拆迁的一记重拳。紧急通知提出，“对于程序不合法、补偿不到位、被拆迁人居住条件未得到保障以及未制订应急预案的，一律不得实施强制拆迁。”

　　通知要求，对采取停水、停电，阻断交通等野蛮手段逼迫拆迁，以及采取“株连式拆迁”和“突击拆迁”等方式进行强制拆迁的，“因暴力拆迁或征地造成人员伤亡或严重损失的”，“对因工作不力引发征地拆迁恶性事件、大规模群体上访事件，以及存在官商勾结，权钱交易的”，都要严肃追究责任包括刑责。“对随意动用公安民警参与强制征地拆迁造成严重后果的，要严肃追究有关党政领导的责任。”通知还要求各地对所有征地拆迁项目开展一次全面排查清理，限期整改。

　　在接触大量拆迁官司的王才亮律师看来，“紧急通知”起到了一定的缓冲作用，客观上保护了被拆迁者的利益，“如果能将这些精神反映到征收条例里面会很好。”

　　上述拆迁干部对本报记者称，他们现在拆房子无法可依，“老百姓拿出旧条例来，说这是无效文件，你的拆迁是违法的。”从新征收条例征求意见以来，尤其是国务院的紧急通知下发后，他们在城中村改造中已经不敢动用强拆手段，采取了协议拆迁，挨家挨户地做工作，他们仅有的办法是“你不搬我也不拆你，而是让同意搬的人做不同意的人的工作”。

　　这个微妙的变化也被北大法学院教授姜明安发现了。作为北京市人大代表，他考察了海淀区唐家岭等地区的拆迁工作，发现这里拆迁时召开了村民大会，普遍征求意见，而且实现了拆一补三，农民获得两套住房以外，还可从村里共有的新建房屋收益中分红。“显然，跟以前比，对农民利益有更多的保护。”

　　不过王才亮注意到，这个通知下发到地方后，并未做到有效传达，有的甚至“石沉大海”。包括新华社和央视在内的中央级媒体对此都未予以重点报道。在他看来，这仍是官商勾结的利益集团在“从中作梗”。

　　不过，有学者并不认为新条例的搁置是件坏事，至少表明各个利益集团在拉锯和博弈。“要是出一个恶法，更可怕。”王才亮说。

　　中国人民大学法学院副院长王轶表示，新条例涉及到利益格局的重大调整，不解决地方政府事权和财权不匹配的问题，各方意见难以达成根本性的共识。“土地财政”形成的根源在于我国1994年实行分税制之后，中央掌握了较好的税源，而地方对税收的获取很有限。从媒体报道可以看出，地方政府财政负担非常重，卖地是其主要收入来源。新条例实施后，将会堵死大部分“土地财政”创收的道路，地方政府的债务问题将更加突出。

　　王轶认为，解决这一问题，必须做出结构性的调整，靠新征收条例一部法规单兵突破，非常困难。这是被普遍认为的新法难产的核心原因。