造城“大跃进”

　　东部沿海已进入城市化减速阶段，中西部恰处于加速阶段

　　《瞭望东方周刊》记者李静 | 北京报道

　　今年5月，内蒙古清水河县60亿元造新城事件被新华社曝光，再次引发公众对中国造城运动的强烈关注。

　　10年前，当地政府规划在距离老城26公里的山坡上，投资60亿元兴建新区，迁移县城。就在新城兴建6年、投资1亿多元后，遇到国家宏观调控，集体烂尾开始。各种成型或半成型的建筑，随即被废弃在荒芜的山坡上，变成名副其实的鸟巢---鸟粪满地，人迹罕至。

　　值得琢磨的是，被曝光的这座烂尾城并非个案，实际上是国内之前一波造城运动留下的一笔欠账。

　　让中西部慢下来，很难

　　清水河县谋划造新城时的年财政收入仅3000万元。政府为何要在如此薄弱的财力下，支撑一个无法负担的造城梦？

　　在中国社科院经济研究所经济增长理论室主任刘霞辉看来，若将清水河造新城事件放在10年前的大背景下，就会发现从规划到烂尾，有着更为内在的原因---当时，全国正掀起一股“大规划”风潮。

　　2001年开始，全国范围内不同类型的城市都做起了“大规划”，领头的是直辖市和省会。中科院院士陆大道曾对此期间的造城风波做过详细调查，他指出，“大规划” 在2003年至2004年达到一个高潮。据不完全统计，那时有48个城市提出要建“国际大都市”。

　　当时有个城市，几乎是按照比“大伦敦”“大巴黎”规划面积大出近10倍的规模，设计了一个7万平方公里的发展框架。陆大道院士评价，这样的超大城市，全世界绝无仅有。

　　“大规划”之风，不久就从大城市蔓延到中小城市。一些城市的政府领导要求按现有人口和产业规模的两倍乃至三四倍进行规划。大马路、大立交，大草坪、大广场，按照所谓国际化标准，纷纷上马。

　　在中小城市，还有一个突出特点，就是“行政中心搬家”。

　　这种搬家，经常是把政府搬到离老城几公里乃至几十公里外，除了新建办公楼，还修广场、马路、公园等配套设施，工程浩大。与此同时，大多百姓居住的老城被遗留一旁，没人改造。刘霞辉说，这主要因为旧城改造的成本大于建新城---建新城圈地成本小，而旧城每平方米的拆建成本逐年增加。

　　清水河县是这一做法的典型。大建新城的同时，当地老城却出现这样的情景：城区只有唯一一条自西向东的主干道，且非常狭窄，一些地段仅能容两辆汽车并排经过。10年间，当地居民并未感到县城面貌有变化，还是“垃圾靠风刮，污水靠蒸发”。

　　如今，清水河县重启停滞10年的旧城改造，新城已成为大跃进“遗址”。然而“大规划”、“大手笔”仍在国内许多地区上演，尤其是中西部城市。

　　5月下旬，重庆传出“将投入1770亿元进行城市改造”的消息。

　　“不能简单地认为中西部造城就是突击。”中国社科院城市发展与环境研究所副所长魏后凯指出，这些年来，中西部与沿海地区的工业化速度差距在缩小，但城镇化差距却在拉大。东部地区的城镇化率约60%，西部地区只有约38%。因为所处阶段不同，东部沿海已进入城市化减速阶段，中西部恰处于加速阶段。

　　“让中西部慢下来，很难。要注意的是，中西部地区城镇化的推进，必须因地制宜，吸取东部沿海地区以往的教训。”魏后凯说。

　　中国城市规划设计研究院总规划师王景慧也认为“大规划”不能一概否定。问题在于，中西部造城中的城市规划，相当多的是没有遵循自身的发展逻辑，而是直接效仿“浦东模式”：低密度的土地供应、超大尺度的路网。浦东实践大体量规划，取决于上海在全国乃至全球经济系统中的优越地位，对许多地区而言并不具备这样的条件，于是规划伊始就潜藏了风险。

　　是“官家设施”，不是公共设施

　　豪华办公楼，可以说是“大规划”风潮中最具代表性的物化标志。

　　2007年春，陆大道院士将一封针对“造城风潮”的建议书报送中央领导，还附上了从各城市拍来的照片资料，其中让他尤感痛心的照片，就是某些地方异常奢华的办公楼。

　　今年初，湖南宁乡一个只有8名工作人员的居委会，兴建了占地近7000平方米、耗资600多万元的办公楼，被戏称为“最豪华居委会”。

　　豪华办公楼之外，奢华公共设施是另一个投资重点，包括大型文化设施，政府做这样的规划时往往显得更理直气壮。

　　2008年全国两会上，九三学社中央提交了一份提案《刹住剧院建设奢华之风》。提案指出，调查发现，南方某省建设40多个剧院全部采取高耗能、高耗材的建筑形式，文化设施建设投资大幅攀升。

　　这些剧院面积均超过两万平方米，规模在攀比中盲目扩大，剧场口从11米加长到14米，甚至18米，远超过一个剧场的正常使用规范。其中一座经济不富裕的城市耗资10亿元，建设了近7万平方米的大剧院，用20公斤黄金铺满大幕，用钢总量近1万吨，宣称堪与国家大剧院、上海东方艺术中心媲美。

　　公共文化设施极尽奢华，其低下的利用率却让当地政府陷入尴尬。

　　上海东方艺术中心造价达11亿元，然而运行一年半之后，其冰上舞台仅使用一次。整个艺术中心每日维护费用高达9万元。据悉，中心装饰内墙的陶瓷挂片多达15.8万片，全部擦洗一遍要两个月；4700块玻璃幕墙外罩，每洗一次得4万元。

　　如此高昂的代价为何只换来极低的使用价值？有专家表示，一味追求豪华，将一些本该更关注实用性、真正惠及公众的公共文化设施，最后建成了“面子工程”。正因为过于豪华，所以让公众望而却步。而大多数人能消费得起的群众文化馆等场所，却面临着到处“要饭吃”的困境，难以有效开展活动。

　　“中国造了很多公共设施，但相当一部分还只是‘官家设施’，不是真正意义上的公共设施。”城市发展研究者、《城记》作者王军说，只有真正属于大众的剧院，才能最终带动城市化过程中整个城市价值的提升。

　　潜伏的水危机 

　　在各地如火如荼建设标志性豪华公共设施的同时，不少地区的基础性设施却出现严重滞后的情形，其中最典型的就是伴随城市扩张产生的水危机。

　　安徽巢湖的百姓对于造城运动带来的水危机感触很深。据报道，尽管安徽省政府近年来加大巢湖治理，投资60多亿元建设一批治理重点项目。然而，当前巢湖周边已形成“沿湖造城”之势，不仅破坏了地表，还增加了城市污水处理的压力，巢湖的污染源不减反增。类似的水危机潜伏在更多城市。

　　魏后凯表示，目前，水的供需矛盾日趋尖锐，在全国已是普遍问题。全国有400多个城市处于缺水状态，而因为城市的污水处理设施赶不上城市化速度，导致水污染加剧，水资源进一步短缺。

　　据水利部统计，截至去年，全国年缺水量达400亿立方米，近2/3的城市存在不同程度的缺水。2009年全国城镇污水排放量在400多亿立方米，累计处理量只有279亿立方米。这种差距特别体现在小城镇。

　　在2008年的第三届中国城镇水务发展国际研讨会上，有关专家指出我国小城镇污水处理设施严重滞后，约95%以上的小城镇未建设污水处理设施，生活污水处理率不足1%，90%以上小城镇的水体环境均受到不同程度的污染。

　　“小城镇的污水处理水平很低，一个重要原因是国家过去的投资向大中城市倾斜得太厉害。而从整体来看，伴随着蔓延式的扩张，城市群地区，比如珠三角和长三角，面临的水资源和环境压力尤其厉害。”魏后凯说。

　　面积很大，开而不发

　　在此起彼伏的造城浪潮中，更深层的“土地危机”以难以想象的速度展开。

　　魏后凯说，在城市化快速推进中，土地城镇化的速度远远高于人口城市化的速度。2001到2008年的研究统计，城市土地的扩张速度比城市人口扩张的速度快一倍左右。

　　陆大道院士这样描述土地扩张过程：改革开放以来，城镇建设用地出现三次大规模扩张。自2001年开始的第三次过度扩张达到了空间失控的严重地步。据建设部门数据，1991~2000年全国城市建设用地，每年平均增加150多万亩，2001年在300万亩以上。部分沿海地区的城市2010年的土地指标在2001年已经用完。

　　大量耕地、特别是优质耕地被圈定为建设用地后，却陷入闲置状态。魏后凯说，通常的解释是“土地利用效率不高”---很多地方为了“铺摊子”，征地后就让它闲在那里。“建了那么多开发区，面积很大，开而不发。”

　　据2003年国土资源部对24个省市区的调查，当时中国各类开发区达5658个，开发区规划面积3.6万平方公里，超过了现有城市建设用地总量，其中开发不足和闲置的土地超过70%以上。

　　2004年中央一度对开发区的闲置土地进行整顿，然而时至今日，开发商仍以各种名义囤地。

　　土地闲置的数量究竟有多大？中国人民大学土地公共管理学院管理系主任叶剑平表示，目前国内几乎没有研究机构掌握土地闲置的具体数量，国土资源部也未公布。2008年中央对土地闲置有所整顿。

　　国土资源部部长徐绍史在一次会议发言中提供的最新数据是：截至2008年，全国供应给开发商的土地还有14.5万亩闲置，约占当年完成开发面积的四成。

　　怎样变成土地契约的方式 

　　城市扩张引发的土地危机，并不止于土地被盲目圈定后抛荒，失地农民难以分享土地城镇化后所产生的巨额收益，让问题变得尤为复杂。

　　据陆大道院士统计，2002年，全国获得的土地收入为2419.79亿元，其中，招标拍卖挂牌获得的收入为968.55亿元，平均每亩的收益为35.67万元。在上海、北京等地，近郊农用地转为建设用地时，其成交价格一般在每亩几百万元。农民是按被征用土地原用途的产值倍数获得补偿的，每亩耕地的最高安置补偿费为2.5~3.0万元，低的仅每亩3000~5000元。

　　失地农民成了“种田无地、就业无岗、低保无份”的三无农民，因城市扩张引发的征地补偿安置纠纷，已是当前一个突出的社会问题。

　　6月初，武汉一农民杨友德在自己承包的田地里，以自制火炮打退拆迁队。王军说，拆迁事件越演越烈，因为一个逻辑始终未变---强制性低价征收农民土地，低价拆迁城市民居房屋，再以市场价格来完成城市化的土地财政收入。现行分税制财政体制使“财权上收、事权下放”，一定程度上加剧了地方财政困难，末端的基层政府有时就在土地问题上“任意妄为”。

　　“中国式的造城运动，说到底就是‘土地革命’还没有结束。怎么把中国的城市化由土地革命的方式变成土地契约的方式，现在是一个大问题。”王军说。■