《瞭望》文章：人口普查巨额投入背后

　　全国人口普查是一项关系长远的民生工程，巨额投入须换来真实数据

　　文/《瞭望》新闻周刊记者杨琳

　　实习生唐茵

　　2010年，全球共有63个国家进行全国人口普查。目前，中国的第六次全国人口普查也进入了火热的临战状态，将于11月1日零时正式开始。据《瞭望》新闻周刊了解，本次人口普查前后将历时3年，需要600多万名普查指导员和普查员，社会各界投入的人财物力及时间成本甚巨，堪称“和平时期最大的社会动员”。

　　《国务院关于开展第六次全国人口普查的通知》规定，人口普查所需经费，由中央和地方各级人民政府共同负担，并列入相应年度的财政预算。据悉，中央财政为此投入近7亿元。在地方，以北京为例，市级财政投入2.9亿元，各区县政府投入3亿元，总计投入将近6亿元。以此估算，全国各级政府在人口普查一项上投入不会是一个小数目。

　　在公众对于公共财政、民生财政的认识愈加清醒的背景下，巨额的人财物投入换来的统计数据，将对国家经济社会发展、人民日常生活产生怎样的影响？十年一次的人口普查的难度究竟有多大？怎样提高数据的准确性、确保真实性？一系列热点问题正引发公众越来越多的关注。

　　“对每个人都很重要”

　　对世界上任何一个国家而言，人口普查都是一项国情国力调查，日本还将其称为“国势调查”，可见其重要性。而在中国这个人口数量世界第一的国家，人口的数量、素质、结构、分布情况，更可谓第一国情。

　　“人口是一个国家最重要的战略资源。只有把人口基础数据搞准，做到底数清、情况明，才能作出科学的决策，促进科学发展，实现人口与经济社会、资源环境的协调发展”，国家人口和计划生育委员会新闻发言人、发展规划司司长于学军对本刊记者表示。

　　人口状况与经济社会结构密切相关，掌握人口结构及其空间分布等方面的准确信息，对于调整经济结构、优化生产力布局、促进经济社会协调发展，具有重要意义。以至于在去年底召开的国务院人口普查领导小组第一次全体会议上，国务院副总理李克强将如实掌握人口普查数据的重要性，上升到了“维护我国能源资源安全、粮食安全、耕地安全和经济社会安全”的高度。

　　于学军说，当前我国正处于人口转变加快、社会转型和经济发展方式转变的重要时刻，这些复杂的形势对经济发展能否再上一个台阶构成巨大挑战。“在人口总量超过10亿的国家保持经济30年甚至更长时间的平稳较快发展，是史无前例的。”他认为，此时进行全国人口普查正当其时，普查结果不但关系到“十二五”规划的制定，也关系到长远的政策选择。

　　“也许老百姓觉得人口普查离自己很远，跟自己没什么关系。实际上，这关系着他们切身的利益，对每个人都很重要。”北京市人口普查领导小组办公室常务副主任顾兖州举例说，根据人口普查数据，可以确定社区老年和儿童人口，铺设老年餐桌和幼儿园，确定社区图书馆数量规模，规划、建设健身场所；涉及医院、学校、公交车站、地铁站的分布，高速公路建设，市政等公共设施建设等；还能摸清社会保障的底数，以便决定公共财政的投入比例。

　　“很重要的一点是就业——民生之本。目前北京市第三产业比重高达75%。发展高端产业，需要高端人才。通过对人口就业和文化状况数据的分析，可以更好地为老百姓提供就业服务”，顾兖州说。

　　近日，北京市政协《关于促进首都人口与资源环境协调发展的建议案》披露，截至2009年底，北京市实际常住人口达到1972万人，人口总量以每年54.3万的速度膨胀，其中70%是流动人口。

　　“北京提前10年达到了城市总体规划中‘2020年控制在1800万人’的目标，人口的快速增长给这座城市带来了极大的挑战。对我们来说通过人口普查摸清人口底数，在‘十二五’期间控制城市人口数量、调整人口结构、提高人口素质，是重中之重”，顾兖州告诉本刊记者。

　　数据真实性迎受挑战

　　与2000年的“五普”相比，经过10年的飞速发展，城市化、社会流动和社会分层加剧、利益多元化、社会心理变化，都给此次人口普查带来了更大的难度。

　　其一，人口流动的规模、范围、频率都在增加。“与‘五普’相比，全国流动人口增加了5000万以上”，于学军说。顾兖州则预计，北京的流动人口大概比“五普”时翻了一番。居住地和工作岗位不稳定，是流动人口的最大特点，入户面访难度很大，不易查准。“为得到更趋准确的普查数据，此次普查对流动人口既在流入地登记，也在流出地登记”，于学军说。

　　其二，人户分离现象非常严重，即人口的户籍登记地和居住地是分离的。国家统计局人口与就业统计司司长冯乃林在接受媒体采访时表示，一般城市人户分离大概占到了30%到40%，像北京、上海这样的大城市占到了50%以上。“这导致入户普查时容易‘漏人’”，顾兖州说。

　　其三，城市化、动迁、行政区划改革，影响查准人数。以北京为例，今年纳入市政府拆迁的城乡接合部就有50个村，各区县政府还有一批拆迁村，拆迁力度明显加大。“按照现行拆迁政策，在安置之前一般要有2～3年的租房期，居民分散居住，影响普查数据准确性”，顾兖州介绍说。

　　其四，居民隐私观念增强，配合程度有所降低。这在顾兖州看来是人口普查最大的难点。“六普”的普查内容包括姓名、性别、年龄、民族、户口登记状况、受教育程度、行业、迁移流动、社会保障、婚姻、生育、死亡、住房情况等。普查员入户持三类表格：短表、长表和外籍人员登记表、死亡登记表。其中短表需要填写18项，长表需要填写35项。

　　“特别是在一些特殊地区如高档社区，名人、外地人、境外人口多，入户难度更大”，顾兖州表示，“住房几居室、有没有独立卫生间、抽水马桶等都要记录。现在商业调查比较多且不规范，这使得居民对入户调查较为警惕，出于保护个人和家庭隐私的顾虑，一些居民不愿意透露实情。”

　　其五，瞒报人口问题。“个别地方确实存在故意瞒报或多报人口数量的问题”，于学军说，“低龄人口，特别是学龄前人口不及时进行户口登记、新生婴儿死亡不及时申报，以及老年人口死亡后户口未能及时注销等，是难点问题。”

　　这些难点给此次全国人口普查数据的准确性、真实性提出了严峻挑战。于学军指出，目前正值“十二五”规划的编制工作期间，迫切需要全面、客观、可靠的数据支撑。“但我还是要强调，由于主客观原因，普查数据质量不容乐观。这就要求我们既要看普查登记的结果，也要对普查的数据进行客观的分析，力求全面真实反映实际情况。”

　　“像办奥运那样搞人口普查”

　　曾参加过1990年、2000年两次人口普查的顾兖州，已有20年的人口普查经验。在他看来，搞好人口普查有四个要点。

　　一是政府高度重视、各部门形成合力。人口普查虽是统计部门牵头，但却需要公安、民政、计生、市政市容、教育、卫生、住房与建设等多部门协调联动。今年北京市参与人口普查的部门就多达37个。

　　“我们的政府具有强大的组织动员能力，2008年我们成功举办了奥运会，如果我们能够像办奥运那样搞人口普查，就一定能够成功”，顾兖州说。

　　“搞准全国人口信息，应强调做好各部门日常的人口统计工作。特别是要打破部门界限，实行政府相关部门间的人口信息交流共享制度，充分开发和利用不同部门收集的人口信息，按照一定的规范和程序，互相校验、对比、补充，以便提高人口数据质量，提高政府效能，提高人口与经济社会发展决策的准确性”，于学军认为，这一点在技术上并不难实现，关键是部门间的协调与合作。

　　二是有科学合理的普查方案。这次普查国务院制订了1个总体方案、12条细则，并颁布了第一部《全国人口普查条例》，对普查的每个方面都作出了明确规定和要求。

　　三是有一支能打硬仗、责任心强、吃苦耐劳的普查员队伍。今年北京、上海两地分别组织了10万人的庞大普查员队伍。与以往的抽调方式不同，这些普查员几乎都是聘用人员，需要培训、签订劳动合同、上保险，北京的人口普查员月均收入不低于1500元。“我们在人力上的投入占到全部资金投入的60%，而以往这一块的支出是很少的”，顾兖州对本刊记者说。

　　四是保障手段要跟上，经费、宣传、信息化技术、法律保障都要到位。

　　据悉，为应对“六普”的诸多难点，一些针对性的政策措施也日益明晰起来。首先，在全国范围内开展一次户口整顿，为正式普查打好基础。目前，这项工作在全国多个地方已经开始。北京将在8～9月份开始户口整顿，届时普查人员将直接入户填写户口整顿摸底表，摸清人户分离、出生和死亡人口、外籍人口等情况。

　　其次，人口和计划生育系统从2009年11月已开始组织各地对0～9岁低龄人口基础信息进行核查工作，现已将全部信息纳入各地全员人口数据库。“我们要求各级人口和计划生育部门与公安部门、统计部门进行人口信息共享，将最新的基础人口信息提供给公安部门、统计部门，支持户口整顿和人口普查工作”，于学军说。

　　再有，签订保密协议。《全国人口普查条例》明确规定，人口普查的数据仅作为数据调查、政策制定参考依据，不作为政府行政处罚、政绩考核的依据。

　　目前北京市已经印制完成800万份保密协议，保证普查员入户时与每一户都签订保密协议。“现在北京市的人口普查网站已经开通，每名普查员的姓名、年龄、证件号、照片都可以实时查询。我们还设置了举报电话，严防普查员泄露个人隐私信息”，顾兖州说，“这主要是为了解除人民群众的顾虑，便于如实申报。”

　　同时，适当掌握相关政策的执行尺度。今年6月，国务院第六次全国人口普查领导小组、国家人口和计划生育委员会、公安部、国家统计局联合下发了关于《认真做好人口普查登记工作防止漏报瞒报的通知》，明确指出，在超生人口方面，对在人口普查登记过程中如实申报的政策外生育的人员，可按本省(区、市)人口与计划生育条例规定的较低标准征收社会抚养费；生活困难的家庭，经当地县级人口和计划生育行政管理部门批准，可以分期缴纳社会抚养费。

　　根据北京市的政策，人口超生缴纳的社会抚养费是城镇全年人均可支配收入/农村全年人均纯收入的5～10倍。据悉，这次普查过程中对京籍超生人口上户口的将采取适当灵活的方式。“肯定不按照最高限罚，5～6倍不算高。全市不作统一规定，各区县自行掌握”，顾兖州说。